国税地税“在一起”:二十四年的轮回

来源:经济观察报 2018-03-19 00:07:33
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“分家”24年的国税和地税又要合并了。

3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。该方案最后一条“改革国税地税征管体制”写道:将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导体制。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员蒋震告诉经济观察报,国税与地税的合并,是很有必要的,现行的征管体制是1994年分税制改革后设立的。现在进行调整,是适应于新时代背景下征管体制的一次优化调整。国税与地税合并后,能够降低协调成本,有效提高征管效能。在具体的合并过程中,要适应社会经济的最新趋势变化,比如信息手段的发展变化,当前社会经济的流动化、多元化。

在此次机构改革之前,国税部门属于垂直管理部门,人、财、物、机构都归属国家税务总局管理,地税部门的人、财、物归属地方政府,机构归属国家税务总局管理。

24年前的“分家”

国税、地税的分家,源自24年前的分税制改革。在此之前,中国只有一套税务机关。

在财政部税政司原司长、国家开发银行原副行长刘克崮与财政部财政科学研究所原所长贾康编写的《中国财税改革三十年亲历与回顾》一书中,对当年的分家有清晰的记载——

1993年11月17日,召开了总理办公会,决定1994年实行分税制,李鹏总理记录:

十一月十七日 星期三 晴 气温下降到零下

下午3时,召开总理办公会议,为12月经济工作会议作准备。会上将由我作报告,各位副总理、国务委员发言。今天开会统一了思想,决定许多重大问题。

一、明年实行分税制,成立国家税务局和地方税务局。

……

这本书还记录了曾任国家税务总局税收科学研究所所长的刘佐,对分设征税机构经过的回顾:

1993年7月22日,国务院总理办公会议提出,要加快财税体制的改革,实行分税制,并相应成立中央的税务局和地方的税务局。

1993年8月下旬到9月上旬,国务院总理办公会议、国务院常务会议和中共中央政治局常委会议先后审议并通过了国家税务总局起草的税制改革方案,该方案中提出适应实行分税制的需要,组建中央、地方两套税务机构,争取于1994年完成组建工作。原则上现有的税务机构是未来中央税务机构的基础。

同年11月16日,国务院发出了《关于组建国家税务总局在各地的直属税务机构和地方税务局有关问题的通知》,要求各地立即成立国家税务总局在各地的直属税务机构和地方税务局的组建筹备组,在国家税务总局和地方政府领导下,统一负责组建两个税务机构的有关工作。

同年12月15日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定从1994年起各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制财政管理体制。从1994年1月1日起,在现有税务机构的基础上,分设中央税务机构和地方税务机构。

合并的影响

2015年,国家税务总局印发了《国家税务局 地方税务局合作工作规范(1.0版)》(以下简称《合作规范》)。当时国家税务总局财产和行为税司有关负责人介绍,推进各级国地税部门加强合作是进一步落实党中央、国务院转变政府职能、深化行政体制改革要求,以国地税双方实际业务需要和纳税人合理服务需求为基础,以提升纳税人办税体验和提高征管效能为出发点,规范国地税双方合作行为,深入推进依法治税,齐心协力做好纳税服务的重要途径;是税务部门转变职能、优化服务的现实需要,是税务部门创新管理、强化征管的必要举措,是依法治税、规范执法的时代要求。

国、地税部门合作不到三年之后,国税地税合二为一。

智方圆税务师事务所主管合伙人王冬生认为,国税和地税的合并与营业税退出历史舞台有关。24年前,实行分税制的一个重要原因是担心“混库”,也就是担心把该入中央库的增值税共享收入,变成入地方库的营业税收入。如今,营业税已经不存在了,合并也顺理成章。

“合并最起码有两个好处,从征管的角度,便于不同税种征管的协调与配合。纳税人的一项交易行为,往往涉及多个税种,对征管部门来说,由一个税务局管,扯皮的事能少点。二是从纳税人的角度,有助于提高办事效率,降低遵从成本。国税与地税分设,是与当年分税制的财政体制一起配套出台的,收入权又是财权的组成部分。如何不因合并,对财政体制产生不利影响,值得重视。”王冬生表示。

一位地方税务部门的人士表达了他的困惑:国务院机构改革方案里写,国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导体制。那么,何为双重领导?以后双重领导的内容,包括人、财、物、业务的所有领导吗?

王冬生认为,从字面上分析,目前总局对各级国家税务局的管理中,双重领导不是同等领导,而是有主有次,有先有后。以国家税务总局为主,国家税务总局垂直领导省级税务局。地方政府的领导作用,也许体现为对某些工作的建议权,税务部门对所在地政府工作的配合等,类似目前各级国家税务局的管理方式。

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