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户籍改革落重子 城镇化演绎大棋局

2014-07-31 01:15:57 作者:张敏 来源:中国证券报
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作为推进新型城镇化的关键一环,户籍改革终于落下重子。昨日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》),从五方面对户籍改革提出具体要求。《意见》涉及城市布局调整、户口登记制度变革,A股多只股票以大涨相呼应。

分析人士指出,与户籍改革相关的多项制度改革也将顺势推进,配套改革的推进力度将直接影响到新型城镇化进程。尤其是土地制度改革,被视为各项改革的重中之重。在新型城镇化的大棋局中,户籍改革将对经济增长起到巨大推动作用,现代服务业和房地产业有望率先受益。

牵一发动全身

《意见》表示,将城区人口在50万至100万的城市,划分为“城市综合承载能力压力小的地方”和“城市综合承载能力压力大的地方”,前者可以参照建制镇和小城市标准,全面放开落户限制,后者则允许对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定,但对合法稳定住所(含租赁)不得设置住房面积、金额等要求,对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。在城区人口为300万至500万的城市,要适度控制落户规模和节奏,也可结合本地实际,建立积分落户制度,大城市对参加城镇社保年限的要求不得超过5年。特大城市人口规模将受到严格控制。

多家机构认为,《意见》的核心内容在于户口迁移政策和人口管理制度两个方面。其中,前者涉及不同层级城市的落户问题,后者则涉及户口登记、居住证等制度的创新。

虽然上述两项内容意义重大,但从技术层面来看,破局难度不大。“当前各地的户籍均实现了联网,居住及纳税证明也很容易查实,下一步只需要一个更为统一的进入和管理机制。”山东济南公安系统的某负责人向中国证券报记者表示。该人士表示,即使是尚未大规模推广的积分落户制度,从技术的角度也不难实现。真正的难点在于财政、土地等领域的配套改革能否同步,以及公共服务能否跟上。

事实上,此次户籍改革可谓“牵一发动全身”。多个部门参与了文件起草工作,改革涉及教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面。相关文件还将陆续出台。

针对户改所涉及的财政政策,财政部副部长王保安表示,财政政策设计已经具备了一定的基础。在一般性转移支付中,对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算,已经在转移支付中体现了常住人口的因素。在均衡性转移支付中,实质上已经考虑了农业转移人口市民化的因素。

他还强调,下一步将结合上述户籍制度改革的意见,进一步完善财政转移支付的机制和办法。有分析认为,未来财政转移支付的力度将加大,其改革方向在于平衡城镇人口和农村户籍人口的公共服务待遇。

而在社保方面,从今年7月1日起,由人力资源社会保障部和财政部印发的“城乡养老保险制度衔接暂行办法”开始实行。针对农民工参加城镇职工保险问题,主管部门已经在制度上尝试衔接。

分析人士还指出,尽管外界期待较高,但户改以及与之相关的各项配套改革的破局,都需要突破不少制度障碍。因此,上述改革是一项长期的过程。改革面临三方面的难题:城乡之间、区域之间、大小城市之间,发展的差距比较大,难以平衡;许多福利待遇与户籍制度长期挂钩,难以剥离;各类群体的利益诉求多元多样,难以协调。

倒逼土改破局

土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。户改的启动也在倒逼土地制度破局。

《意见》对土地制度的配套改革有着明确的表述:完善农村产权制度。《意见》强调,加快推进农村土地确权、登记、颁证,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(即“三权”)作为农民进城落户的条件。

一位接近国土资源部的专家表示,农村产权制度改革正是土地改革的重点之一,已纳入国土部今年的重点工作中。作为上述改革的基础工作,农村土地所有权和使用权的确权登记工作正在推进。

该人士表示,与户籍改革相比,土地制度改革面临的制度障碍更大,进展也更为缓慢。在《土地管理法》完成修订之前,不少改革难以实现真正破局。但如果土地改革不能尽快取得突破,可能面临与户籍制度改革不相匹配的情况,最终拖累城镇化进程。

该人士认为,就现阶段而言,户籍改革的推进,将促使农地确权等基础工作的进程进一步加快,相关法律的修订也会再次提上日程。但从操作层面来看,最为现实的一点,在于保障城镇化进程中的农民权益。

中央农村工作领导小组办公室相关负责人表示,当前正在积极落实中央关于稳定现有的土地承包关系且长久不变的政策。同时也在加快推进农村土地的确权登记办证工作,依法保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

他还指出,对于进城落户的农民是否有偿退出“三权”,应该充分尊重农民的意愿。之所以《意见》提出保留进城农民的三项权利,就是要让他们进退有路。随着经济社会发展水平和公共服务水平逐步提高,有关进城农民“三权”的制度安排和相关的法律也将进一步完善。

多行业迎利好

作为经济增长的重要引擎,新型城镇化的推进将给多项产业带来利好。在此次户籍改革中,部分产业有望率先受益。

人社部副部长杨志明表示,截至今年6月底,我国外出农民工人数已经达到1.74亿,比上年同期增加了307万,中西部农民工的增量快于东部。从产业分布上讲,主要在制造业、建筑业和服务业就业,但服务业的比重近年来逐步上升。

从其表态不难看出,上述产业有望在户籍改革中首先受益。据悉,稳定就业是积分落户制度的条件之一。未来农民工从事建筑、餐饮等工作岗位也会被视为稳定就业,主要便于农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区,为农民工市民化打好基础。

他进一步强调,大力发展农民工就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业,实现农民工就业规模的持续扩大。中信证券(行情,问诊)的分析也认为,户籍改革将释放消费潜能,长期利好服务业发展。

短期来看,户改还将引发基础设施和公共服务领域的多项投资。国家发改委秘书长李朴民表示,为增强中小城市的吸引力,未来将改善中小城市的交通条件,支持中小城市市政基础设施和公共服务设施建设。其中,市政基础设施和教育、医疗等公共资源配置会向中小城市和县城倾斜。

在不少业内人士看来,除上述产业之外,房地产业也将成为户改的受益者。主流的观点认为,随着农民进城落户,广大二、三线城市的过剩库存将得到消化。

经过多年的房地产投资热潮,当前市场整体已处于供大于求的状态。其中,供应过剩的局面主要出现在二、三线城市,另有不少四线城市和小城镇出现“鬼城”、“空城”等现象。相比之下,人口众多的一线城市,仍然面临供不应求的局面。

有机构认为,按照户籍改革控制特大城市的人口规模、放开中等城市落户限制的思路,恰恰可以平衡上述区域的差异,避免个别区域出现楼市断崖式下跌。与此同时,推进的新型城镇化本身就是房地产业发展的利好因素。但总体来看,户籍改革的推进,只能看作房地产业发展的长期背景性利好,短期难以改变市场低迷的态势。

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