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巴曙松:低成本土地城镇化不可持续

2013-10-15 08:21:23 来源:人民日报

土地作为最为基础的要素,在城镇化过程中扮演着重要的角色。在过去10多年,中国城镇化和工业化的快速发展,促使农业用地以较快的速度转换为城市用地,为制造业、房地产业和城市基础设施奠定了基础。在这个土地城镇化过程的推动下,中国不仅实现了快速的经济增长,经济结构也发生了十分显著的变化。从产业结构的调整来看,第一产业产值占比已经由改革开放前后的30%下降到2012年的10%;从就业结构的调整来看,第一产业就业比重由改革开放前后的70%下降到2012年的34%。这种快速的产业和就业结构转变,极大地促进了中国的人口从低效的农业部门转向高效的非农部门,也促使土地从农业用途快速转向工商业用途,实现了经济效益的提高。

然而,虽然中国的土地城镇化取得了明显的成效,但也产生了不少的问题。能否解决这些问题,则已成为下一阶段实现更高质量的城镇化的关键之一。

土地城镇化的不平衡和低效率是两个有待解决的问题

快速的土地城镇化背后也包含着一些问题,这主要表现在土地扩张的速度和用地结构的问题上。

土地城镇化速度快于人口城镇化速度是共识。总体上看,根据对不同地区不同时期的数据测算,城市用地规模增长弹性系数(即城市用地增长率/人口增长率)为1.36—2.30,高于世界公认的合理限度1.12。然而,一个更需要关注的问题是相比于东部,中部和西部的这一现象更为突出。从数据上看,过去近20年,东部城市土地扩张和人口扩张速度比较接近,中部和西部城市土地扩张速度分别是人口扩张速度的3—5倍。

与此同时,另一个尚未被充分认识和讨论的事实是,土地使用结构也存在一定程度的扭曲,中国的土地使用过度地投向工业,地方政府竞相招商引资,以极为低廉的价格更多地出让工业用地,住宅和商业用地、公共用地比例在整个土地使用中所占比例过低。由此带来资源配置的不合理和公共福利水平的低下。

作为一个结果,可以发现在工业用地过快扩张的条件下,居住用地扩张和生活设施用地扩张速度较为滞后。与国际大都市相比,中国城市的居住、交通、绿地占比过低。而国际上的大都市所承载的主要是居住功能,工业用地在城市中的比例一般较低,从日本东京的用地结构来看,东京58.2%的土地为居住用地,工业用地仅占到10%左右。

土地高速扩张带来的是土地的低效利用,中国过去经济发展中的低效率和高耗能很大程度上来自土地这一重要资源价格扭曲所带来的低效利用,从国际比较来看,即便是北京、上海这些中国最发达的城市,其土地利用效率与发达国家的城市相比,仍有较大差距。

深化改革,优化城镇土地使用结构

依托于土地的融资模式,也使得地方政府的债务扩张较快,暗含一定的潜在风险。土地在某种程度上可以作为投资主体的自有资本金,当地方政府以不同方式向企业、开发商等投资主体投放土地,相当于增加了这些机构的自有资本金,使之可以扩大信用,使用金融杠杆,从而动用更多的资金用于投资。另外,土地也可以作为资产抵押物,通过政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会的土地作抵押,使这些机构的债务扩张也成为可能。然而,这种方式对土地市场的敏感度较高,如果土地市场降温,土地价格下跌、土地出让数量减少,那么不仅一些项目的融资可能出现困难,而且会产生一些金融风险。

从目前的情况观察,中国这种低成本的土地城镇化在未来的可持续性已经变弱,未来如何通过改革,以提高土地使用的效率、优化土地使用结构都是比较关键的。通常,在工业化和城镇化的不同阶段,城市建设用地总规模一般会经历“缓慢增长、加速增长、低速增长、基本稳定”的变化轨迹。从这个角度观察,总体上中国已逐步进入工业化和城镇化的中后期阶段,未来的建设用地规模将进入“低速增长”,而东部沿海发达城市处于工业化和城镇化的后期阶段,未来的建设用地规模将“基本稳定”,增速将会更低。因此,在这种情况下,以量的扩张为主的土地城镇化阶段较为趋缓,而通过改革以实现质的提升则是未来的关键所在。

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