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新型城镇化突破“钱从何来”瓶颈

2014-03-17 08:05:08 来源:新京报

允许地方政府发行市政债券,必将带来一系列的联动改革。例如,需要修改《预算法》,改变地方政府不能成为举债主体的规定,以及改革当前政府预算会计制度,系统地编制地方政府资产负债表。

新出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确了我国未来几年新型城镇化的基本目标、重大任务以及具体举措。与过去从发展角度强调城镇化有所不同的是,这份规划突出了新型城镇化的体制机制创新,提出了新型城镇所需要推进的一系列改革。以改革的突破推进新型城镇化的突破,成为一个鲜明的特点。

以融资为例。在新型城镇化中,无论解决什么问题,一个核心的问题总绕不开。这就是“钱从何来”,也即新型城镇化的融资机制如何创新。过去的城镇化,客观上比较依赖土地财政等非正式的制度安排。由于传统城镇化“要地不要人”,其城镇化的成本确实偏低,被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,城镇化的成本被人为压低;而且可供出让的土地还比较多,非透明的地方债务增长空间还比较大,勉强可以支撑城镇化进程。然而,两方面的变化,使得这种非正式的城镇化融资制度安排难以为继。

一是这种制度带来矛盾与风险越来越突出,土地财政引发的地方债务风险、征地引发的社会矛盾等,都成为制约经济社会发展的因素;二是新阶段城镇化的速度要超过过去。6年内努力实现规划提出的1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,意味着每年将近1700万人要实质性融入城镇,即实现人口城镇化;相比之下,过去35年城镇化进程中,城市户籍人口年均增长不超过1000万。户籍人口城镇化的提速势必带来巨大的投资需求,尤其是基础设施建设资金需求巨大。国家开发银行预计,未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。面对如此之大的资金需求,如果不创新融资机制恐怕难以承受。

在这个背景下,规划也注重进行投融资体制改革设计。明确提出了加快财税体制和投融资机制改革,创新金融服务,放开市场准入,逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。除了在税制上提出培育地方主体税种外,在投融资体制上明确提出要建立健全地方债券发行管理制度和评级制度,允许地方政府发行市政债券。考虑到当前地方债务压力,这份规划能明确放开地方债务,确为不易。

从长远看,允许地方政府发行市政债券,必将带来一系列的联动改革。例如,需要修改《预算法》,改变地方政府不能成为举债主体的规定;再例如,要市场化地发行市政债券,需要改革当前政府预算会计制度,系统地编制地方政府资产负债表。

在我国发展的关键时期,新型城镇化不仅是个发展的问题,更是一个转型与改革的问题。从这个意义上说,尽管规划专门讲改革的篇幅并不长,但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融资改革外,规划部署的改革任务并不少。着眼于2020年的目标,需要尽快分解并落实新型城镇化的改革任务,实现新型城镇化改革的重大突破。

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