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贾康:发展养老产业需要运用PPP机制

2018-02-07 10:17:05 来源:中国证券网
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(原标题:贾康:发展养老产业需要运用PPP机制)

如何引导社会资本参与养老服务,是老龄化社会无法回避的重大问题。通过PPP的模式可以缓解地方财政压力,但其意义又绝不仅限于融资模式,它还必然带来管理模式的创新,并匹配于国家治理模式现代化的创新。

PPP作为一种制度机制创新,通过风险共担、资源共享、优势互补和提质增效,在伙伴合作关系中可形成公共工程、基础设施等项目建设中的综合优势。

合作伙伴间的彼此信任,关系到养老产业PPP项目中相关专业知识技能的整合、责任的确定性、方法的一致性,以及PPP成员资格的稳定性。每个合作伙伴都有获得一致公认的合法性角色,尽管伙伴们的权能以及影响力存在差异,但没有任何一个合作伙伴可以独断地支配一切。

中国人口老龄化的迅速演进,使养老产业的发展成为当务之急。而在养老产业发展方面,PPP(公私伙伴关系,即政府与社会资本的合作)应成为大有可为的一个创新重点。

运用PPP机制势在必行

发展养老产业是民生的需要

国务院印发的《国家人口发展规划(2016-2030年)》揭示,我国老龄化程度不断加深,少年儿童比重呈下降趋势。“十三五”时期,60岁及以上老年人口平稳增长,到2030年占比将达到25%左右。0—14岁少儿人口占比下降,到2030年降至17%左右。人口老龄化将给社会带来严峻挑战。

老年人的养老问题牵涉到整个家庭,会影响儿女的工作、孙辈的教育。支撑养老的产业包括医疗服务产业、生活服务产业、家庭年轻成员的教育产业、适合老年人的文化娱乐产业等等。养老方式并不仅局限于传统上的居家养老,以及养老院式的机构养老,还有社区养老、园区养老、养生养老一体化的养老小镇。以上都会涉及公共工程、基础设施乃至连片开发。养老产业的不断发展及其水平的升级提高无疑是民生的需要,其中积极运用PPP的机制创新势在必行。

倒逼PPP创新

传统上,我国政府在公共服务供给方面一直都居于主导者地位,然而其中产生的各种问题也不容忽视。一是以税收方式筹资来支付公共服务相关的项目建设开支,往往资金紧张,继而导致供给不足。而以政府债务方式融资支付公共服务,往往导致代际负担不公和债务风险的累积。二是财政统筹拨付的难度较大。从纵向上说,上级政府一般而言很难细致了解下级政府的真实需求;从横向上说,地方政府间“争先恐后”的竞争现象又可能加大原有的区域差异和不平等。要满足我国养老产业发展的需求,无疑需要大量资金,仅靠财政支付无法实现。在进入中等收入阶段和老龄化社会之后,我国养老服务的需求进一步被激活,要求充足、公平、托底、多样化的养老服务的社会压力趋于升级,必须在供给机制上寻求创新。

现阶段,政府亟待拓宽传统筹资、融资渠道和提高资金使用的质效。因而政府与社会资本合作,合乎逻辑地受到广泛关注。如何引导社会资本参与养老服务,是老龄化社会无法回避的重大问题。通过PPP的模式可以缓解地方财政压力,但其意义又绝不仅限于融资模式,它还必然带来管理模式的创新,并匹配于国家治理模式现代化的创新。

PPP的优势来源于制度机制创新

PPP作为一种制度机制创新,通过风险共担、资源共享、优势互补和提质增效,在伙伴合作关系中可形成公共工程、基础设施等项目建设中的综合优势。

第一,风险共担和利益共享。在PPP实施过程中,任何一个项目建设和运营都必然存在的风险因素,是由合作伙伴以优势互补的分担机制共同承担。即由政府、企业、专业机构分别牵头处理最适合于由其处理的风险防范与控制问题。优势互补、强强联合式的风险分担的另一个侧面,就是利益的共享,体现为共赢、多赢的激励兼容机制。之所以说PPP的作用绝不限于融资模式的创新便缘于此。

第二,因机制创新而产生的“1+1+1>3”的绩效提升。由于PPP的机制创新特点是强强合作式优势互补,所以会产生政府、企业、专业机构“1+1+1>3”的绩效提升的结果。在PPP框架下可发挥伙伴间各自的比较优势,以合理分工、风险分担、利益共享的方式提升合作效率,实质上共享了彼此的专长、专业技能和知识,必然有利于提升公共服务供给的数量、质量、效率和合理性。大量的PPP案例很好地证明了这一点。这种机制性的绩效升级用于发展养老产业所必须做的建设项目,可使好事做实,实事做好,建设加快,质量提高。

第三,提高公共资源配置的“合法性”。PPP可以在提高公共资源配置总体水平的同时,增进公众知情、参与和监督,增进公共资源配置的“合法性”。

总之,政府如果能与社会资本合作提供养老服务,可以在融资、管理、治理等多个方面带来绩效提升。

用PPP合作模式发展养老产业的可行性

养老产业PPP项目的具体选择模式

养老产业的PPP主要适合于那些有一定现金流的机构养老项目和园区养老项目的建设与运营。

BOT(建设—运营—转让):此为政府规划认可的养老项目(如某养老院或养老社区)交由民间投资兴建并经营一段时间后,再由政府回收的一种模式。

BOOT(建设—拥有—运营—移交):此种模式在BOT框架中多了社会资本方的拥有环节,项目公司在特许期内既有经营权又有所有权,可认为是BOT模式具体表现方式中的一种。

TOT(移交—运营—移交):此为政府将已由自己建成的项目,以一定对价移交给社会资本方,给予特许经营期,期满后项目再按照合同无偿移交回政府的模式。初始移交之后的运作机理,与BOT完全一致。

ROT(重构—运营—移交):这是政府购买服务、养老机构重组重构的模式。以引入的社会资本方为主,在养老机构中建立以理事会为运行决策机构的现代法人治理结构,实行“管办分离”的养老PPP模式。这类模式的运作要点是:改变决策机制,实现所有权、决策权、执行权和监管权的四权分立;改变运行机制,由传统医院、养老院管理制度向现代医院、养老院管理制度转变,实现政事分开;改变监管机制,由原来单一的行政监管模式转变为政府、监事会、第三方共同组成的多元监管体系;改变投入机制,由原来的政府投入转变为政府和社会资本共同投入。

RC(区域特许经营,即连片开发):养老产业中具体项目的多元相关性决定了其会带动上下游相关产业的蓬勃发展。养生养老小镇已是当前PPP的建设热点之一,是融健康、医疗、幼儿园、学校、娱乐、旅游、餐饮、住宿和该区相关各种配套基础设施为一体的大型连片开发模式。这种模式在国际上不被看重,但在中国却成为兴奋点。

养老PPP可对接金融产品创新

PPP的发展运行可以得到投融资机制创新和资本市场的支持。在养老产业PPP项目可对接的众多融资渠道中,包括银行、保险、信托、债券市场、私募基金、融资租赁。其中成本较低、期限较长的类固定收益金融产品能够合理优化PPP的融资结构。在一些地方政府的实践中,有关PPP的融资已有以下几种方式:发债筹资;发展PPP建设基金;为吸纳银行、保险资金而成立省级政策性担保基金等。

2015年8月和9月,保监会连续出台了《资产支持计划业务管理暂行办法》、《关于设立保险私募基金有关事项的通知》等规范性文件。从此保险资金参与PPP合作项目的途径从债权、股权扩展到了基金、证券化等形式,丰富了保险资金的投资手段,有利于满足各类PPP项目的融资需要。在保险业的实践开拓中,已有商业性保险机构以寿险、健康险品种对接养老服务的案例,相关经验也可融合于PPP养老项目中。

把握好政府与市场的关系

如何设定政府与市场的关系是PPP模式得以顺利运行的要旨所在。政府与市场主体的关系应表现为一种“螺旋式上升”的新境界。这是一个概念范式演变,体现着改革与发展中相关认识不断深化的“否定之否定”,是政府和社会资本在更高层面上的创新。

我们知道,每一个PPP项目都要经过识别、过滤、筛选、确定。在锁定合作项目以后,政府和社会资本要起草和签订作为伙伴关系的项目合同,其中要包括所有相关的收益与风险分担方案,然后就进入实际的建设运营过程。

总体上看,在不同的环节,政府的身份既是裁判员又是运动员。在前期的国土开发规划项目识别、信息发布、政策研讨、合作方式选择等方面,政府显然是裁判员的身份。作为公共事务的管理者,政府需要给出关于辖区国土开发的通盘规划,还要牵头负责规划水平达标,使规划经得起时间的考验,这些是政府必须要承担的责任。而一旦通过所有程序推进到合作伙伴自愿签约的环节,作为平等身份的地方政府与社会资本方都是运动员的定位,这时裁判员在哪里呢?裁判员在法那里。在履约后PPP的全生命期内,双方同样要在法律的约束下守约、履约,如果违约、毁约,都将面临依照法律的问责与制裁。这当然包括深刻的政府自身改革的内容。

构建现代商业文明与共赢文化

伙伴关系在制度创新问题之外,还涉及如何构建互信以及求同存异、妥协让步的现代商业文明与共赢文化。其成功运行应该注重以下几个方面。

第一,愿景聚焦。一个成功的养老产业PPP项目应当具备下列几个条件:清晰完备的产业战略规划、符合战略愿景,且方向一致的总目标和个体行动目标、执行环节的透明公开、共同利益优先于伙伴们的个体利益。合作需要完全自愿,并在合作中培养共同价值观。

第二,互信合作。合作伙伴间的彼此信任,关系到养老产业PPP项目中相关专业知识技能的整合、责任的确定性、方法的一致性,以及PPP成员资格的稳定性。每个合作伙伴都有获得一致公认的合法性角色,尽管伙伴们的权能以及影响力存在差异,但没有任何一个合作伙伴可以独断地支配一切。

第三,激励共生。基于彼此信任,伙伴的共同目标或互补性目标可以在相互间形成共生互赖关系,即对一方的有利结果在一定程度上对另一方也有利。这种有别于竞争性关系的激励共生关系归根于对共同利益的分享。

第四,科学分类,因类施策。根据养老PPP每个具体项目自身的市场化程度可大体将其区分为纯公益类项目、准公益类项目、市场化项目。对于纯公益类项目,一般需将其与另两类项目中的至少一类“打包”捆绑;对于准公益类项目,应明确项目功能的开发边界,平衡好公益职能与经营职能之间的关系;对于市场化项目,应力求项目招投标过程中公平、公正、公开的充分竞争,保证项目特许经营权的稳定,为社会资本方保险资金获取“非暴利但可接受”的合理回报预留适当的空间。

第五,遵守法律、法规规章制度,合理规避风险。在政策环境上,与各级政府部门积极沟通,保持优惠政策以及相关权利的稳定持续,遵守项目约定和承诺,对原先未预料到的情况应通过PPP协议中未尽事宜的处理约定,寻求妥善处理。

第六,以规范的购买服务形成专业咨询团队的支持。政府和社会资本方之间较为顺利地缔结契约展开合作,通常离不开专业机构提供的设计规划服务,注册会计师与律师提供的咨询服务。

第七,做好监督与问责。问责制对于保障绩效、防范腐败至关重要,以阳光化、规范化为特征的PPP全流程有望提供一种新型的责任机制并调动和匹配一定程度的公众参与式民主潜力,为问责监督创造新的境界和为民众参与治理提供一种新渠道。参与养老PPP项目的各方都会接受服务对象的检验与监督。

第八,在养老产业PPP实践中,需要继续鼓励创新。从一般意义来看,稳定与创新是一对博弈力量。只有兼顾稳定与创新这两个因素,才能逐渐丰富PPP发展过程中的可选项,充分发挥PPP支持养老产业的潜力。

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