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城镇化工作会议或涉及户籍土地和财税等三大改革

2013-12-05 07:22:00 来源:中国证券报

户籍土地财税三大改革为新型城镇化引入“活水”

市场预期全国城镇化工作会议将于近期召开,以人为核心的新型城镇化道路渐渐明晰。业内人士认为,当前推进新型城镇化受到土地、公共服务等方面成本难题掣肘,要改变这一状况必须推进相关配套改革。如果体制机制不变,新型城镇化将难以落到实处。要真正推动新型城镇化进程就必然涉及户籍、土地、财税等三大领域改革。而三大领域的一系列改革措施将从供给层面提升中国经济增长潜力,城镇化对于经济的影响已不能简单理解为需求拉动。

成本问题尚待破解

“一个人落户以后,要享受教育、医疗、社保等方面的福利,有的还需要保障房。这样测算下来,一个人平均城镇化的成本是30万元。”东部地区一位基层官员告诉中国证券报记者,当地约有15万人需要转为城镇人口,这带来的支出大概有450亿元,而该地地方政府一年财政收入是80亿元,其中30亿元要交给中央财政、30亿元交给市级财政,剩下20亿元。“不吃不喝25年才能把这项工作完成。”

该人士称,考虑到基本的财政支出必须保障,在20亿元净收入中,真正能够用于城镇化的大约有7亿元,完成15万外来人口城镇化的工作需要60年。“有时候觉得还没怎么富起来就要分家产。我们已经是非常发达的地区,钱都不够花,更不用说中西部的欠发达地区。”

业内人士指出,当前户籍城镇化率大大低于名义城镇化率。有大量进城务工农民或者农业转移人口还没有成为城市市民,享受不到城市公共服务和社会保障。这部分人口转为真正的市民需要有相应的财政支出,未来城镇化率的进一步提升会加大财政压力。

城镇化的成本压力除了提供更多公共服务,还有地价的上升。民生证券分析师表示,过去三十年里,土地的宽供应和高消耗保证了投资高速发展,低价土地更为工业化的快速推进提供了重要基础,土地的资本化促进城镇化进程。但土地供给减少、成本不断上升,使得原有发展模式出现瓶颈。

以东部地区的盐城为例,国研中心一项调查显示,2008年盐城市市级土地出让成本只占土地出让价款的38%;而到2011年,市级土地出让成本占土地出让价款的比例大幅度提高到85%。根据对盐城市经济开发区的调查,仅土地拆迁、补偿费用就已经占到土地出让金的50%以上。为了解决资金瓶颈,部分镇政府开始寻求其他的资金来源。某镇政府由于建设资金不足,采取下派任务的方式,以高额年息向机关、事业单位等干部职工集资。

改革需整体推进

以人为核心的新型城镇化意味着农村人口转为市民,关键在于户籍改革。十八届三中全会提出,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。

发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为,让农民转户的最佳时机已经错过。“原来农民转城市户口的条件规定得很苛刻,现在想放开,尤其让中小城市放开,就发现农民的积极性不高。农民问‘你让我进来,有什么福利?’原来城市户口附加了很多福利,现在福利已经不多了,而且农村户口的福利在不断提高。”

在肖金成看来,城乡二元户籍已经没有存在的价值。当前的问题不是放开户口管制,而是取消城乡二元户籍。“我是你的市民,我给你做了很大贡献,你难道不应该给我提供公共服务吗?不应该给城市居民福利吗?”

专家认为,为了实现公共服务均等化,推动户籍制度改革的同时,必须有其他改革相配套。财税体制改革方面,十八届三中全会已经提出,建立事权和支出责任相适应的制度,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。

发改委城市与小城镇发展中心副主任乔润令认为,如果财税体制不改、地方政府不能摆脱土地财政,新型城镇化的推进就会面临障碍。“改革对于中国的城镇化至关重要。”

乔润令还强调了土地制度改革的重要性。“根据我们的研究,现在农民分四类,一类是根本不愿意进城的农民,比如说北京郊区的农民,宁波的农民,他们觉得城市户籍含金量不行;第二部分人想进城,分享城市高的收入、好的教育资源,同时不想失去农村的土地权益;第三部分是已经在城市里头工作、生活、携家带口若干年的人,这都是要进城的,大概有三千多万;还有一部分是新生代农民工,他们的未来、他们的婚姻、他们的收入都是和城市联系在一起,他们不愿意回农村,不愿意干农活,甚至不认同农民工的身份。”

乔润令认为,如果土地制度创新得好,土地、宅基地的流转能够带来相应收入,第二部分农民就会选择在城里买房和定居。

市场化手段挑大梁

专家认为,推进新型城镇化应当让市场起决定性作用,政府要发挥作用,依然要遵循市场规律,只有这样,才能顺利破解在新型城镇化过程中碰到的难题。

前述基层官员表示,不应用静态思维来看待城镇化。如果当地经济发展了,很多外来人口会就地实现城镇化,而不用流向其他地区;另外,随着生产效率进一步提高、产业进一步转型升级,东部城镇就会有能力让更多的外来人口实现更多的价值。

乔润令表示,如果让更多的资源由市场来配置,而政府只是管好基础性的公共服务,将来城镇化的成本就会大幅下降。实际上,城镇化的成本不应完全由政府来承担,市场其他主体也应当承担应有责任。

对于当前一些大城市出现的空气污染、交通拥堵等城市病,乔润令表示,此前中国城镇化的人口主要流向了东南沿海和大城市、超大城市,恰恰没有进入小城镇,特别是没有进入到中西部的中小城市,原因是东海沿海大城市就业岗位多、收入相对高、公共服务水平高。要解决城市病问题,应该把相应的公共资源更多投向中小城市,引导市场把资金投向中小城市,人口跟着资金回到中小城市。

肖金成建议,应当将大城市的功能向外疏解,尤其是产业和企业。转移不了的原因是大城市在挽留它,虽然个人生活成本很高,但是企业的生产成本很低,企业不愿意走,人口就难以转移。未来在税收上应该有所调整,市中心的土地使用税和郊区土地的使用税要有差别,这样大中小城市和小城镇才能协调发展。

新型城镇化拉动周期行业升级

新型城镇化正成为拉动我国经济发展的重要引擎,也为上市公司转型升级打开了空间。除了直接受益于城镇化进程的地产建筑以及拥有土地资源的公司外,建材、机械、交运等周期性行业也将迎来发展良机。

土地改革带来价值重估

在政策推动下,新型城镇化进程不断提速。在优化城市布局、推进城乡一体化的政策指导下,与之相配套的土地流转、基础设施建设成为重要一环。受此影响,相关行业的上市公司有望率先获益。

作为今年的热门话题之一,土地流转已经给不少上市公司带来了政策红利。其涵盖的范围不仅包括农村承包土地经营权的流转,也包括集体建设用地使用权的流转。在政策推动下,城郊及城乡结合部的土地迸发出极大的需求,不少上市公司凭此变身“土豪”。

农地流转和规模化经营有望给农业类上市公司带来新的发展机遇。那些坐拥农地的上市公司价值有望迎来重估,参与土地流转也将带来业务扩张的机会。以亚盛集团为例,作为甘肃农垦集团旗下唯一的农业经营平台,亚盛集团自2010年以来剥离工业资产并聚焦农牧主业。根据齐鲁证券统计,当前亚盛集团拥有342万亩土地,农垦集团四大农场旗下有320万亩土地及42万亩耕地可注入。此外,正和股份、空港股份、中国武夷等多家公司也都涉及土地流转概念。

尽管土地流转机会还处于政策驱动阶段,但从长远来看,其将对我国房地产市场产生影响。一旦土地流转开始试点转为住宅用地,将直接增加土地供应,有利于平缓地价。对于在流转过程中可参与土地一级开发业务的公司,以及具有资金优势的快周转地产公司而言,土地供给的提升都将带来发展机会。

周期类上市公司或受益

在推进新型城镇化的过程中,以基础设施建设、装备制造等行业为主的周期性行业也有望迎来更大的发展空间。

随着城镇化推进,我国已经步入城市配套建设加速时期,建材行业将迎来消费升级。其中,水泥、新型建材类公司都将迎来需求的稳步释放。可以看到,在节能减排的推动下,水泥行业近期持续回暖。兴业证券统计显示,11月水泥和熟料价格延续之前的上涨态势,且多数地区价格涨幅已超过去年四季度。与此同时,地产刚需也将推动防水材料消费升级。国泰君安分析师认为,中材科技、长海股份、伟星新材等防水材料企业将获得更多成长机会。

此外,在城镇化进程中,传统的装备制造业将向新型装备制造业发展。油气装备、智能仪器仪表、农机、轨道交通等行业有望在新型城镇化发展中受益。以智能计量表为例,我国已经提出,到2015年新建建筑全面实行供热按户计量,推进既有居住建设供热计量和节能改造。中信证券认为,这将带动智能计量表生产企业的需求。

总体来看,在新型城镇化建设的过程中,包括基础设施建设、装备制造以及环保、能源、交运等一批行业都将分享到政策红利,相关企业也将获得转型升级的发展机遇。

专家认为

城镇化应发挥市场决定作用

今年以来,已有多个省市推出或计划推出地方性城镇化措施。尽管具体政策有所不同,但大都涉及公共服务和基础设施建设、产业支持措施,另有部分省市提出在城镇化过程中将加快户籍制度改革、放开城镇落户限制。

专家表示,新型城镇化更加强调人的主体性作用,需要大量基础设施和公共服务投资,地方政府应注意理性规划,发挥市场在城镇化过程中的决定作用。

重视公共服务

推进新型城镇化离不开公共基础设施的建设,公开资料显示在已出台及正在研究制定的城镇化规划中,大都涉及基础设施、保障性住房等内容。

以青海省今年5月完成的城镇化发展规划送审稿为例,“十二五”期间青海计划基本形成1个中心城市、3个次中心城市、3个一般城市、37个重点城镇、60个一般城镇以及其他40个建制镇组成的城镇体系。力争到“十二五”末,建设城镇保障性住房30万套,基本解决城镇中下收入住房困难家庭的住房问题。

山东省今年3月提出,要科学规划城市群规模和布局,健全城市群协调推进机制,促进城镇集约化、网络化发展。对大城市地区,以中心城为核心,依托快速交通走廊和产业园区,建设若干新城区和新市镇,促进郊区城市化,完善城市公共服务功能。

除了基础设施建设,部分省市的城镇化涉及到户籍制度改革。清华大学中国经济数据中心10月发布的有关中国城镇化调查报告显示,中国非农户籍人口占全国总人口的比例为27.6%,20年内农转非比例增长了7.7个百分点。该报告指出,户籍制度一直以来都是束缚农民流动、阻碍城镇落户的制度性壁垒。

针对户籍壁垒,四川省今年5月出台的《四川省加快推进新型城镇化重点工作实施方案》中提出,除成都外的大中小城市、小城镇将全面放开落户条件,以推动城镇农民工公共服务均等化。

除此以外,广东省今年3月公布的广东省城镇化发展“十二五”规划提出,将深化户籍制度改革。逐步降低城镇在就业、教育、社保等方面的准入门槛。全面实施异地务工人员入户城镇积分制,加快异地务工人员入户城镇配套制度改革。据统计,目前广东户籍的外来人口约有2000万人,且主要集中在珠三角。与有户籍的本地居民以及城中村居民转为城镇户籍的人群相比,三类人群享受的基本公共服务有很大不同。

建议产业先行

城镇化建设需要大量的资金支持。自今年3月以来,国家开发银行已先后与安徽、深圳、四川等十多省市签订了合作备忘录或协议,关注点均为城镇化。

根据国开行与安徽省签订的《综合推进安徽省新型城镇化建设试点合作备忘录》(2013-2015年)显示,双方将在安徽省9市+23县启动新型城镇化建设试点。安徽将在基础设施和公共服务设施建设、开发园区产城一体化、现代农业、保障性住房、土地整治和土地储备等领域与国开行进行合作。

在已出台的部分省市城镇化规划中,多地提出了清晰的发展目标和步骤。21世纪城镇化研究中心主任袁一泓在“2013中国新型城镇化案例研讨论坛”上指出,城镇化过程中如果政府介入过多,手伸的过长就容易造成目标难以达成。政府的规划如果不理性,加之社会资本、开发商盲目投资,城镇化建设则可能走向“空城”和“死城”。袁一泓认为,发挥市场的决定作用,可在一定程度上避免政府从政绩驱动的角度将项目盲目做得过快过大。

同策咨询研究部总监张宏伟则认为,在新型城镇化过程中,建立城乡统一建设用地市场的背景下,首先要产业先行,在产业发展基础上,再逐步推进产业新城,从而实现城镇化。产业新城的发展过程就是高端要素的集聚过程,需要投入资金、高端规划、科学招商,进而实现了工业化与城市化的快速推进。产业新城建设的成功要求开发主体以专业化开发能力作为保障,从而实现前瞻性规划、高水平开发、持续性发展。

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