财政事权改革明确方向 中央将承担更多责任

[摘要] 财政部的相关负责人表示，随着《指导意见》的出台，标志着财税体制改革进入了深化阶段并迈出了实质性的步伐。

财税体制改革其中一只靴子终于落地。

近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。（以下简称《指导意见》）。这也是国务院第一次比较系统地提出从事权和支出责任划分的重要文件。

根据新华网报道，财政部的相关负责人表示，随着《指导意见》的出台，标志着财税体制改革进入了深化阶段并迈出了实质性的步伐。

时代周报记者致电多位财政专家，他们对此次《指导意见》出台的亮点作出了各自的解读。中国财政科学研究院副院长王朝才认为：“随着这次《指导意见》出台，事权改革第一次有了一个指导性的中央文件。在以前，尽管我国也在推行中央与地方的事权改革，但有些利益集团却希望事权该清楚的地方不清楚，以便从中谋利。”

社科院财政学者汪德华则向时代周报记者表示：“《指导意见》首次提出了‘财政事权’这个词汇。以前的改革中，只提及事权改革。但事权改革的范围广，难度大。这次先进行财政事权的改革，也是为了能够降低改革的难度，让改革更容易推进。”

中央财政事权加大

改革开放以来，中国政府一直在进行事权与财权相结合的探索。通过这些探索，使得中国的各级政府拥有行使职能所需的财力与财权。

1994年，中国政府开始实行影响深远的分税制财政管理体制。但随着时间的推移，分税制也产生了种种弊端。《指导意见》中也直接阐述“现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题”。在2010年首届中国行政改革论坛出版的论文集中上，中央财经大学教授温来成评论说：“（关于中央和地方财权和事权的划分）现行法律、法规中规定不够具体，可操作性差。”

王朝才向时代周报记者表示：“过去的改革中，有些个别的利益集团是不希望财权和事权明晰的，尤其是在中央和地方事权交叉的地方，改革也就一直存在着博弈。”

2013年11月，十八届三中全会上提出，决定建立事权和支出责任相适应的财政制度，适度加强中央事权和支出责任。王朝才告诉时代周报记者：“这次文件的出台，正好呼应了十八届三中全会所提出的要求。”

时代周报记者注意到，在《指导意见》中，明确指出“要适度加强中央的财政事权”。中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才分析认为，中央的财政事权加大，表明中央愿意承担更多的责任。也是表明了中央推进改革的决心。

这份近7000字的《指导意见》里，详细地阐述了中央与地方财政事权的划分原则：按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府财政事权与支出责任。对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任；对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。

此前，在两税制确立后，出现了财权上收（中央）、事权下放（地方）的现象，很多地方财权和事权不匹配，即钱少还需多办事。对此，《指导意见》指出对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。

今年5月，随着“营改增”的全面推行，地方曾经的主体税营业税成为历史，地方政府财政收入减少已成现实。珠海税务基层的相关人士在今年4月接受时代周报记者采访时，就曾透露“针对每年的地方财政税收的硬性任务，高层会有相应的减免”。

改革分三步走

《指导意见》进一步指出，要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

另一方面，社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

“从《指导意见》的划分来看，是一个从易到难的过程。”徐洪才指出现在的中央和地方财政事权的划分，是先从财政事权划分相对清晰的领域入手。“中央政府该做什么，地方政府该做什么，这都是比较清楚的，权责划分起来也很容易。”徐洪才分析道，“这也向地方释放了一个信号，中央已经开始做示范，你地方也不可以再马虎。”

“比较难的地方就在于，中央和地方政府财政事权交叉的地方。”徐洪才分析说，“这些地方，改革就会进行得慢一些。”在《指导意见》中，义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全等领域被划分为中央与地方共同的财政事权。根据《指导意见》，针对这些领域，“现阶段要减少并规范中央和地方的共同财政事权”。

时代周报记者还注意到，在《指导意见》中，非常详细地给出了一份财政事权和支出责任改革的时间表：2016年选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革；2017—2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展；2019—2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制订修订相关法律、行政法规，推动形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

“这次的文件等于确立了一个明确‘三步走’的时间表和路线图。财税体制改革一直都是一块难啃的骨头，因此中央才会这样分步骤进行，中央的改革思路是非常清晰的。”徐洪才分析道。

汪德华则认为，在这份文件里，不仅时间非常清晰，同时负责的各个职能部门也相当明确，“虽然现在并没有形成最终的改革方案。但已经起到了一个指导性的作用”。时代周报记者注意到，在《指导文件中》，直接点名“财政部、中央编办等相关职能部门”来负责组织、协调、指导、督促推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革工作。

“但同时要注意到，现在发布的还只是一个指导文件，并不是一个法律文件。依然需要后续法律文件的确立来进一步推动改革。”汪德华告诉时代周报记者，“此外，这次文件特意创新地提出了‘财政事权’这样的新词汇。这等于缩小了事权改革的范围，降低了改革的难度。”

在新华社报道中，财政部负责人表示财政事权是政府事权的重要组成部分，从合理划分财政事权入手破冰中央与地方事权划分改革，先局部后整体，既抓住了提供基本公共服务这一政府核心职责，又能够为全面推进事权划分改革积累经验、趟出路子。

汪德华补充说：“不过即使这样，改革所面对的职能部门一样非常复杂，依然需要在后续的改革中，通过具体的行动来完善。”