财政事权改革触动现有利益格局 值得期望

近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署。

作为我国财税体制改革最核心的内容之一，中央与地方的财政关系改革，终于迎来了实质性进展。

此次《意见》明确提出适度加强中央财政事权，意味着此次划分改革体现了“事权上移”的思路，由此将引发整个财税体制改革的连锁反应。

“事权”是一个中性的、描述性的定义，大白话来说，就是谁做多少事、该有多少权。只要有中央和地方的划分，事权的划分就一定存在，此前有此后也会有。但这次《意见》要动的，不是事权本身，不是新建或取缔一个事权，而是对既有的事权现实进行改变。

改革抑或调整，在中国的政治话语现实中，是有区别的。一般来说，调整是技术性的、战术性的、价值中性的，而改革则可能是系统性的、战略性的、价值判断鲜明的。更进一步说，调整往往着眼于方法，进行局部调整；改革则关注方法论，需要对全局体制予以重新考量。打个比方，调整在意的是一场比赛的结果，改革则可能要改变裁判规则。

之所以反复强调改革与调整的区别，是为确定一个事实，即央地权限的划分原本是中性的，央地权力谁多谁少，原本不必赋予价值判断，因此用“收上去”还是“放下来”区别改革的方向，并不妥当。改革的真正目标，应该是解决事权划分的法律化，调整的程序、标准乃至央地权力界限的来源、限制与监督等问题。

这一次《意见》的出台，应该是以“财政事权调整”作为起点，以“财政事权改革”作为方向；更大格局上，则是欲以“财政事权改革”撬动“央地事权改革”的大棋。以此而论，不必一叶障目，看“财政事权”只见“财政事权”。

据此，以《意见》认为出现了改革目标退缩或局限的说法，是没有说服力的。财政部有关负责人接受记者采访时，仍然明确“从财政事权划分入手推进改革，可以为全面推进事权划分改革奠定基础和创造条件”，蓝图清晰。

先局部试验，摸索总结经验，再全面推广，这是中国改革开放的成功经验。不过，这一“改革定式”在面对事权时，考验或将是空前的。财政事权改革能否按照预期推进、推进后能不能向其他领域的事权改革推广，都需要克服巨大的困难。

有人举“经济特区”和“1994分税制改革”的成功，证明这次以“财政事权”为抓手的合理性。需要看到此次改革与前两次的不同之处。前两次的目的，都是追求“效率与发展”，而这一次—从目前相关解读来看—着眼点是“公平与正义（或市场）”。实际上，这已经触及了之前30多年改革始终未能从根本上突破的边界，改革的能动性实际是受限的。利益格局改变是所有改革的本质，但利益不仅是经济利益，也包括更广泛的权利利益，而权利的保障，并不能全部通过利益赎买等方式实现。

本次财政事权改革值得期望。事权向中央上移，就意味着中央有更大能力“赋权”，即落实迁徙权等《宪法》规定的基本公民权利；也意味着中央有更多可能“放权”，即将“收回”的权力交还市场。

但事权上移后也有相应的挑战。事权上移本身不能保证事权格局的长久平稳和有效，借助事权上移的契机，构建更符合法律精神的事权划分流程与框架，才能走出事权收放或乱或死的无解循环。