应提高金融监管机构独立性

中国证券报:近期金融监管体制改革尤其引人关注。在当前金融混业经营加速、新金融崛起等背景下,中国的金融监管体制应如何变革?

黄益平:自全球金融危机以来,国内金融市场出现许多新的变化。其一,影子银行交易规模迅速增长,宽口径估计达到60万亿元,窄口径测算也有10万亿元;其二,互联网金融兴起;其三,银行、证券和保险间跨行业销售产品甚至投资现象越来越普遍。

中国经济面临“去泡沫、去杠杆和去产能”三大压力,未来宏观审慎监管的重要性将会进一步提升。中国宏观审慎监管体系改革的当务之急,是建立一个高层次的国家金融稳定委员会,有效推动各监管部门间的信息共享和政策协调。这个委员会不能只是一个简单的协调单位,而应是一个决策机构。除“一行三会”主要领导,该委员会还应有专职领导及一个相对独立、完整的研究团队。

一方面,经济增长减速与金融自由化可能令金融不稳定性进一步上升。客观地说,过去中国经济中的金融风险并不小,三个重要因素遏制了金融危机爆发:一是封闭并管制的金融市场,二是高速经济增长,三是政府良好的财政状况加上巨额外汇储备,但这些因素很快将发生变化。

按照严密防范金融系统性风险甚至危机管理标准,不难发现,现行的宏观审慎监管体系存在明显缺陷,特别是在监管协调方面:其一,各监管部门间分工不清,也没有有效的协调机制。比如说银监会运用资本金、拨备、贷款成数、风险指示等措施对商业银行进行监管,央行也用贷款额度、窗口指导等手段监管商业银行风险,银监会和央行都对商业银行做了压力测试,这些监管政策在一定程度上是重复的。其二,分业监管体制无法适应日益增加的跨业业务与投资。政府监管部门还没有决定未来的金融模式是继续分业经营还是走向混业经营,但客观事实是一些综合性机构如中信、光大等已拥有多行业牌照,银行代销基金、理财和保险产品甚至承销债券现象十分普遍。应对这些新的发展,监管机构也做出了相应的创新,比如银行分销保险产品需接受保监会监管,监管部门实行“谁发牌照谁负责监管”的基本原则等。但跨行业监管难度大,形成一些监管真空区,出现了监管套利现象。

另一方面,宏观审慎监管与宏观经济政策也需确立一个更加明确的分工与协调机制。建议以三个委员会来加强监管政策的协调:其一,货币政策委员会;其二,金融稳定委员会;其三,公平交易委员会。货币政策委员会决定货币政策调整;金融稳定委员会决定宏观与微观审慎政策制定与实施,保障金融稳定;而公平交易委员会是确保金融交易公平和透明,保护投资者和消费者利益。每一个委员会都可以吸收相关监管机构官员参加,如果有必要,同一个机构官员甚至同一个官员可以参与不同的委员会。如此,这三个委员会可以起到保证信息共享和政策协调作用。

需要注意的是,监管机构的重组甚至协调机制的完善,不应是本轮金融监管改革的终点。当前金融监管改革最需要做的是提高“一行三会”或新的监管机构的独立性。监管独立性很重要,因金融稳定的政策目标对现代市场经济至关重要。经济学中有一个著名的“丁伯根法则”,即政策工具数量至少要等于政策目标数量。金融监管部门如果能做好维持金融稳定这一件事情,就已相当不易,不能再用别的政策任务去干扰它们的核心使命。因此,除机构重组,监管改革首先应考虑让监管部门把行业发展的责任移交出去,然后赋予它们相对独立的监管政策决策与执行权力。

未来国务院或全国人大在确定金融监管目标后,就应以此作为对监管部门考核标准,而不应追加其他政策作为考核内容。更为关键的是,不要干预监管政策的制订与执行过程,明确监管部门的责、权。以货币政策制定为例,中央政府可以根据每年确定的增长与通胀目标授权央行灵活地决定货币政策,未来可考虑逐步做实货币政策委员会的决策功能。另外,在机构实现相对独立的同时,最好也把监管部门的工作人员从公务员序列中分离出来,应建立独立的聘任、晋升和薪酬制度。