国企改革银川模式：政府归位、开放市场、统一监管

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国企改革是一个老话题,但在去年年末一次《国企改革和城投转型》的论坛上,银川市抛出的国企改革模式却引起业内的热议。虽然宁夏被国家定为内陆开放型经济试验区,有着先行先试之利。但是,银川国企改革不仅涉及监管方式、管理范围、组织架构,而且定位了政府与市场、市场与企业之间的边界与职能,还创造性提出了“胡同理论”,依此来解决政府被诟病已久的那只闲不住的手……,覆盖之广、涉及之深,似乎与一个西部城市不符。面对一系列疑问,银川市主管国资的副市长郭柏春一一作出了解答。

问:郭市长,您在去年年底一次论坛上抛出的银川市国企改革模式引起业内热议,特别是其中取消分类监管,银川国企改革是什么时候开始的?都包括哪些主要方面?

郭柏春:银川市国企改革是银川市深化改革的一部分,与地方金融改革、行政审批体制和行政管理体制改革都始于2014年,定型于2015年,近两年多的实践效果还不错。取消分类监管只是国企改革的一个方面,没想到论坛之后成为了关注焦点。我在论坛上解析银川国改模式共分四个部分:第一部分是改革的三个着力点,即三个转变,国资管理由分散式管理向集中式管理转变(大国资)、国企高管由行政化任免向职业化聘任转变(去行政化)、国有企业由分类监管向非分类监管转变(取消分类监管);第二部分是改革的理论支撑,即处理好三个关系,处理好政府与市场的关系、处理好市场与国企的关系、处理好指标考核和分配之间的关系,这一部分最为重要,什么时候发挥政府作用?怎样发挥好政府作用?所谓的“胡同理论”也是由此提出的;第三部分是国企改革后,作为国企出资人的国资委应该干什么,即五大职能,做好国有资本产业布局、健全国资三级管理架构、建立科学国企考核体系、加强党的建设打造企业文化、创新国企管理人才培训机制;第四部分是城投转型的路径,即五个步骤,做实国有资产、提升企业评级、扩展融资渠道、布局产业投资、嫁接资本市场,这一部分是应论坛要求所作,因为目前正是城投转型的关键期,但转型方向和路径莫衷一是。

问:为什么提出大国资这种集中式管理模式?如何做到的?

郭柏春:近几年,一些西方媒体都在炒作中国地方政府债务危机,其实,中国的地方政府与西方国家的地方政府有很大的不同,中国地方政府是有资产的,而且资产远大于负债,只不过一部分是显性资产,在国资委管理的国有企业中;一部分是隐性资产,散落在地方政府的各个委办局手里,这部分资产占了很大比例,能占到70~80%左右。散落在各委办局的资产基本处于地方政府说不清楚、委办局管理不清楚的状态,不仅没有盘活,而且还存在流失的可能。我刚分管国资委时,市委组织部领导给我说了一件事,一个局下属单位主任换届,新老主任交接完毕后一个月,新主任来反映说,听说单位有一些门市房,但账上没有,租金据说被老主任收了,组织部领导找来老主任核实此事,老主任非常坦荡说,有门市房这笔资产,一直没有入账,租金在自己卡上,没有交接的原因主要是没有人要……,这样的事情绝不是特例,在一些委办局都或多或少存在。银川市在2015年实施了清资产、清负债、清资金、清土地的举措,共清理出1600多亿资产,其中非经营性资产200多亿,经营性资产1400多亿,全部交给国资委管理,经营性资产注入资本运营公司,非经营性资产由国资委专项管理。这样做,不仅防范了国有资产流失,也壮大了国有资本运营公司的实力,有利于盘活国有资产,还为下一步做出市政报表打下基础。

问:国企去行政化是基于什么考虑,党管干部如何落实?

郭柏春:国企高管存在着行政级别的弊端有三,一是同级别不利于考核管理,很多国企领导与国资委主任同一行政级别,国资委很难对其进行经营目标考核管理,难以建立能上能下、能进能出的机制;二是组织部管一把手、国资委管二把手的模式与现代企业的三会一层管理架构相冲突,管理架构的相互制约功能难以实现;三是在国企内部形成了分层的职业经理层,国企改革需要向社会聘用一些专业的、有管理能力的职业经理,这些聘用的高管来到国企后发现,自己是二等公民,一些同行是有级别的。我们的做法是:首先是新老划段,新任的企业高管都按照相应权限实行聘用制,原任的国企领导保留原有行政级别。其次,动员一些关键岗位原有行政级别的国企高管辞去行政级别,实行聘用制,提高薪酬待遇,取消退休年龄限制,但完不成考核指标的要进行解聘。

党管干部一直是我们国企改革的一项基本原则,在国资委加强党委领导作用的同时,目前正在筹建党工委,对国资委、金融局、国有企业进行统一领导;在两年前,就明确提出企业的党委书记与董事长一人兼的要求,在董事会研究高管之前要召开党委会讨论高管人选的干部聘用制度。

问:分类监管是当前很多地方政府推行的国企管理模式,你们为什么反其道而行之?

郭柏春:国企改革不单是个老话题,也是一个难题,在中国需要探索、完善,在国外一些国家也在探索如何管好国有企业。我们银川只是在结合实际情况,探索性提出一些想法和做法,绝无反其道而行之、哗众取宠之念。行之有效的,就继续前行;实践中发现瑕疵的,我们就调整完善;探索中发现方向性错误的,我们就掉头折回,这就是改革。

其实,分类监管提法是新的,但做法都搞了好多年了。早些年,地方政府对国企定考核指标大致分为两类:一类行业是亏损类,需要财政补贴的,像自来水、污水处理、民用燃气、公交行业等,还有比较早时的冬储大白菜;一类行业是可挣钱、有利润类的,比如一些商业、制造业、建材行业等,需要政府定利润指标的,这一类也是最早推向市场的,社会资本积极参与的。这种分类监管的弊端在第一类行业中显露无疑,弊端一:企业越亏越多,由于这类企业生存基础不是自我创造利润,而是争取财政补贴,企业经营意识日趋淡漠,机关化严重,人员越来越多,亏损额不断增大;弊端二:财政负担越来越重,这类企业持续经营的基础是需要不断地获取财政补贴,由于担负着市民必需的公共产品的供给功能,这类企业又不能没有,必须保住,因而企业亏损越多,财政负担越重;弊端三:社会公共服务欠账越多,因为财政补贴只对国企,其他类企业无法获得补贴,社会资本不参与这类行业,这类行业只能以政府投资来扩增,但政府的财力有限,导致这类行业供给不足,社会公共服务不足,欠账严重。针对这些困局,银川市早就着手对这类企业进行了改革,自来水、民用燃气采取顺价销售原则,吸引了社会资本参与,成立了合资公司,实现了自我盈利,保障了供给,取消了补贴,减轻了财政负担;污水处理行业采取政府购买污水处理服务的方式,面向市场招标,不仅本地企业,外地企业也在积极参与,目前银川的污水处理行业既有国企,也有民企,既有国内企业,也有外资企业,这个市场是个有效竞争的市场,通过竞标,不仅降低了污水处理费用,减轻了财政负担,而且引入各路资本,弥补了财政建设资金缺位的问题;冬储大白菜更为明显,取消补贴后,社会资本积极参与冬季蔬菜供给,市民不仅冬季能吃上菜,还能吃上各种各样的新鲜菜;在一些地区,对公交行业也进行了改革,社会资本进入后,政府只对服务质量监管,运行也比较良好。所以说,银川的国企改革早已从分类监管转向不分类监管,而且实践效果较好,如果再折回分类监管,难度也较大,社会资本如何退出?财政建设资金缺口如何补足?况且,分类监管是分割了市场,与十八届三中全会建立统一开放市场的精神不符。

问:郭市长,您说的第二部分处理好三个关系是银川国企改革的理论支撑,这么重要吗?

郭柏春:对,很重要,这是银川国企改革的基石,处理好政府和市场的关系是解决“看不见的手”与“看得见的手”的关系,这也是经济学难题,在肯定市场这只“看不见的手”决定性作用的同时,如何发挥好政府这只“看得见的手”的作用,在不应该动的时候,不动,在市场失灵该动的时候,如何来动;处理好市场和国企关系是解决政企分开的关键,政企分开的中间是需要一个隔离带,这个隔离带就是市场;国企常被诟病的是缺乏灵活有效的激励机制,而激励机制的基础是分配机制,考核指标是分配机制的核心,目前一些国企考核指标定的过于繁杂,既有按劳分配的属性,也有GDP考核属性,还有道德属性。其实,在市场经济中,分配关系应该着眼于劳动后所取得经济效果,即利润,它既是企业持续经营的基础,也是一项综合性指标。

问:政府和市场的关系应如何科学界定?怎么来判断市场失灵?市场失灵时,政府这只“看得见的手”应如何动,才不会动错?

郭柏春:十八届三中全会指出:经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,让市场在资源配置中起决定性作用,发挥好政府的调控作用。处理好政府和市场的关系,要界定好政府的角色,政府首先是市场的监管者,建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础,也应是作为市场监管者的首要目标,“统一”的市场就不应割裂,“开放”的市场就不应垄断、封闭,“竞争有序”的市场应提供公开透明信息环境;其次,政府还负有为社会提供公共服务的职能,还是市场中公共服务的购买者,这也是政府发挥好调控作用的渠道。所以,政府发挥调控作用的渠道有两条:一是制定市场的监管规则,二是在市场中购买服务。制定规则进行调控相对静态、稳定的,购买服务进行调控是动态的。

既然是让市场在资源配置中起决定性作用,那在平时,政府这只“看得见的手”就不应动,只有在市场失灵时,才能动这只手。怎么判断市场是否失灵?我认为,当社会需要某种公共产品或公共服务时,社会资本不参与投资,市场无法提供时,即是市场失灵。导致市场失灵原因有三:一是人为地割裂市场,社会资本无法进入,政府又因财力无法提供或无法满足,分类监管有可能造成这样的后果;二是因管制造成价格扭曲,例如一些商品定价过低,厂家出现亏损,社会资本会选择退出,市场无法提供供给;三是消费现阶段不好计量,如果厂家提供的消费品或服务,无法有效对消费者进行计量,厂家很难获得销售收入,社会资本也不会进行投资,市场也无法提供,例如污水处理厂处理成本不仅与污水量有关,也与污水中杂质含量有关,污水处理厂很难每家每户去测量污水中杂质含量,也就无法进行有效收费。前两种市场失灵情形是政府这只“看得见的手”乱动、不当干预的结果,管住这只“看得见的手”即可;第三种情形是现阶段受技术发展、道德水准等因素制约而造成的市场失灵,通过政府购买也可解决。

问:能否这样理解,政府这只手对市场的监管只应放在统一开放、公开透明上,不要伸得太长、动得过多,只有在市场失灵时,才可以购买服务或产品来激活市场?

郭柏春:对的,平时,政府只是一个市场监管者,按照相对固化的法律制度和规则进行监管,让市场发挥调节作用。只有在市场失灵时,政府这只“看得见的手”才可以伸出来,但还需要通过市场进行购买来激活市场,这样才是发挥好政府的调控作用。下面,我们用一个“胡同理论”来说明:在夜里,行人穿过一条漆黑的胡同,需要光亮的帮助,解决方案有二:方案一,在胡同口设立一个手电筒市场,张三可以卖、李四也可以卖,过往行人根据需要既可以买长久使用的,也可以买一次性的手电筒,这个市场是竞争的、有效的;方案二,在胡同里建造十盏路灯,这个市场是失灵的,因为建造者很难向过往胡同的人收取消费路灯的费用,因为一些人会以不需要路灯为由拒付费用,政府这时可通过购买服务方式在市场招标建造路灯,这样路灯建造的市场就被激活,个人、企业、内资、外资都可来竞标这个路灯项目。这个例子诠释政府与市场的关系,什么是市场失灵?如何发挥好政府的调控作用。

问:市场和国企什么关系?政企如何分开?

郭柏春:改革后,国企应同其他所有制企业一样,都是市场中的活动主体,都是平等的,既没有政府给予的特殊优惠,也没有因背负政府职能而形成的负担。政企分开的关键是中间要用市场进行有效隔离,政府某些提供公共服务的职能只能通过市场购买方式来实现,在市场中既可以国企来竞标,也可以是民企来竞标。政府不参与国企的具体经营,从以前管资产(管经营)转向管资本(管保值增值),只有这样,市场这只“看不见的手”才能起决定性作用,市场才是有效竞争的市场,国企才是一个真正自主经营的企业,政府这只“看得见的手”才能不乱伸。

问:在处理好考核指标和分配关系时,为什么银川国企考核指标只有一个利润?是否过少?是否还应有社会责任等指标?

郭柏春:在政企分开后,国企同其他企业一样,在市场大潮中要学会游泳,要有游泳求生的能力,盈利是国企持续经营的基础,也是求生的基础。在市场经济中,分配关系既不是按需分配,也不是按劳分配,是按经营效果分配,即利润,利润本身就是个综合性指标,它是实现收入与成本(包括税费)之差。目前,有些地方国企(KPI)考核指标定的过繁,一些国企本来利润完成的不错,但为了完成收入指标,只好成立贸易公司,互相买卖,虚增收入,还付出相当的利息成本。

企业的社会责任不好量化,也不好列入考核指标,如果生硬地量化,也容易产生社会责任简单化。现在,就存在着这样的倾向,把企业社会责任简单化,认为就是企业捐多少款,做几次公益,我几次会议上强调,高管捐款可以,员工捐款可以,但不能个人捐小、企业捐大,拿企业的钱凑整、充大额捐款,粉饰个人形象,董事会同意了吗?股东大会同意了吗?当然,随着发展,我们也会进一步优化考核指标体系与激励机制。

问:国资委五大功能中,如何理解把党的建设和打造企业文化结合起来?创新国企人才培训机制,未来的国企需要什么样的人才?

郭柏春:企业管理可分为两方面:一方面是制度管理,是企业管理的基础,但这种管理是框架式的、硬性化管理,因任何制度管理都不能穷尽所有方面,所以都会有漏洞;另一方面是文化管理,是建立在制度管理基础上的高级管理,是覆盖式、软性化管理,是种可堵塞制度漏洞的全面式管理。在我国,党的领导是全面领导,在国有企业管理中,与文化管理的属性相一致,将党的建设与文化管理有机结合起来,既能在企业中发挥党组织核心作用、堡垒作用和党员的先锋模范作用,也能打造出积极向上、甘于奉献的企业文化。

随着政企分离,企业自主权回归,国企最需要的是T型人才,即在专业上要精、知识面要宽、视野要广的人才,这与我们常说的万金油式干部有着本质的区别,因为以往的万金油式的干部,都是指缺乏专业知识,放在哪都一样不能发挥作用的干部。所以,在人才培训机制上要创新,要让我们国企高管走出去,去拓展视野,去学习新知识,引进新理念,才能培育出新产业、新经济布局所需的复合型人才。

问:以往,国企是地方政府的实现其功能的一个拐棍,有什么事直接指派国企去完成。现在的银川国企改革模式,政府要扔掉这个用惯的拐棍,直接面对市场,习惯吗?

郭柏春:不错,让政府一些官员扔掉用得惯的拐棍,养成直接面对市场的习惯是需要一个过程,开始时候,阻力也很大,在会上一些领导自觉不自觉地还给国企分派任务,但随着理解和改革效果的显现,领导们的习惯也发生了转变。这使我想起早期在银行工作时遇到的一个场景,年底了,我工作所在的市一家大企业发不出工资,市长把各个银行的负责人召集在一起,指派贷款,工行几百万、建行几百万、中行几百万、城信社几十万、农信社几十万,忽然看到做在中间的人民银行负责人说:人民银行是管理银行的银行,你出一千万吧……。现在,这种点贷情况基本没有了,国企改革也是这样,都会有一个适应、习惯的过程,而且一定要让政府、让大家看到改革成果,减少了财政补贴,吸引了社会资本,增加了投资,减少了政府支出压力,提高了社会公共服务供给能力,这些都会加快政府习惯的转变。

可以看到,银川国企改革取得效果是多方面的。首先,国企做大做强了,清理出来的经营性资产不断注入,国企资产规模大了。政企被市场分开了,企业屏蔽了政府的直接干预,经营自主权回归,变成了真正企业,直接面对市场,引入职业经理层,盈利能力提高了,信誉和评级也提升了,有的企业还被国际评级机构评为投资类级别,不仅融资能力增强了,投资能力也增大了,国企成为银川经济发展的主要推手;其次,市场活跃了,遏制住政府这只“看得见的手”和“拐棍”的直接干预与分割,统一开放、竞争有序的市场体系初步形成了,各类投资主体纷纷前来投资,特别是在一些新兴产业领域里的投资,市场恢复了活力,产业结构也发生了改变;再次,激发了民间投资热情,政府面对市场,市场对所有企业一视同仁,去掉了“玻璃门”、“弹簧门”,再加上行政审批体制改革所带来的行政效率提高,社会资本投资热情被激发出来,2016年1-6月份,民间固定资产投资同比增长40.2%,高出全国平均水平37.4个百分点。总之,厘清了政府、市场、国企三者的关系,明晰了在市场决定性作用的前提下政府调控作用的时机和方式,市场和国企的活力自然而然就被释放出来了。