金融监管新意思

一个新的监管时代即将拉开帷幕。

随着两会日程的不断深入,宛若一声春雷的金融监管机构改革方案终于落地,似情理之中又在意料之外。

3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。针对金融监管机构改革,方案提出将银监会和保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,不再保留银监会、保监会,并将两会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

20余年分业监管实践过后,一切恰似回到起点。一个顺应金融行业发展的统一监管序幕初现,在金融行业前进的洪流中,或许将看见更加有力、更具协调性、更广覆盖面的监管面孔。

在去年国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委”)横空出世后,中国银行保险监督管理委员会即将诞生,新的“一委一行两会”监管格局至此形成。

在金融领域研究人士看来,或许这并不是终点,改革一直在路上,金融机构混业经营下,统一监管乃大势所趋。

“目前的调整来看,是国务院在顶层设计上做了一个手术,不仅仅是在金融这一个行业,是对国务院整个机构的通盘考虑下进行的,金融监管格局未来还会有更多的可能性,”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示。

而伴随着这些的,还有“一行两会”监管重心的下沉,放权的同时,监管的力量也在增强。

怎样的金融街15号?

“1998-2018,二十岁,风华正茂的年纪”,有人在朋友圈晒出与保监会的合影,并作出这样的感慨。

就在今年十九届三中全会召开之后两会召开之前,鑫茂大厦西侧的“中国保险监督管理委员会”

几个字似乎成了网红,经济观察报记者在现场

发现,每隔几分钟就有人站在牌子前合影留

念。据大厦门口保安介绍称,合影者多以大

厦内部工作人员为主,但也有不少人专门

骑自行车来拍照。而在消息公布过后,

合影者更多,甚至需要排队。

与保监会牌子合影留念照片

一起刷遍保险从业人士朋友圈的,

还有一张保监会1998年挂牌的

照片。那一年,被称为保险

行业里程碑式发展的一年。

跌宕起伏20年的

保险分业监管即将画上句号,金融界人士再提起金融街15号时,也将无需再强调南门或北门了,其办公所在地鑫茂大厦即将迎来一个统一的牌匾。

接近监管层的人士表示,对于这一合并结果,内部工作人员已有预期,合并过后可能需要进行分流。

目前银监会下设27个部门,除办公厅、政策研究局、审慎规制局、现场检查局、法规部普惠金融部、信科部、创新部、消保局等职能部门,还有按照所监管银行的性质分类而设有政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部和外资银行部。

而保监会现内设15个部门,除办公厅、发展改革部、政策研究室、法规部、财务会计部(偿付能力监管部)等职能机构,还设有财产保险监管部(再保险监管部)、人身保险监管部因业务性质而设的部门。

可以看出,两个监管机构部门设定的思路并不尽相同。如何实现两会最小成本的融合与协调,是市场关心的一个问题。

中国人民大学金融与证券研究所所长吴晓求预计,银监会和保监会合并之后可能会根据产品、机构、功能、风险类型等进行部门架构的设计。“在中国的金融市场环境中,银行是占大头的,保险资产的份额跟银行是没法比的,此外,严控万能险对保险的偿付能力带来很大的压力,一定程度上抑制了保险行业资产的扩张,而保险资金也在近年的发展中成了银行资产表外化的重要一环,监管可能还是以银行为主,”因此,在瑞穗证券亚洲公司首席经济学家沈建光看来,合并后应该会保留一个保险监管机构的。

鉴于现有监管部门设置思路的不同,国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生表示,完全打通合并监管的可能性不是特别大,据他介绍,新加坡金管局下就分别设有设银行监管部、资本市场监管部以及保险监管部。“合并之后可能不会有太大的变动,按照目前政策,是把部分职能给人民银行,剩下的行为监管职能留给‘两会’(中国证监会和中国银行保险业监管委员会)。近期内可能是简单的合并同类项,因为短时间内做大的调整是很难的,这两个业态还是有些区别;此外,目前银行和保险之间的监管标准并不统一,特别是一些监管指标存在着不同,如果第一时间能解决这些问题,则会容易得多,”社科院金融研究所与金融研究室副主任尹振涛表示。

统一监管大幕拉开

“改革永远在路上,”在沈建光看来,这是中国金融监管史上一个重要的监管节点。“过去我们走分业监管、分业发展的路数,是因为除商业银行以外的,包括保险,资本市场的不太发达,所以通过分业监管、分业发展的推动保险和资本市场的发展。经过多年的快速发展,使得整个中国的金融体系风险由原来的金融机构的风险,逐步过渡到机构风险和市场风险并存的时代。”尹振涛说。

而证监会所监管的重点是以透明度和信息披露为核心的市场风险,因此,在吴晓求看来,合并银监会和保监会之后机构监管会有所强化——更加关注资本是否充足的风险。“‘一行两会’的这个模式应该说是适应了新的中国金融的变化。”

除即将诞生的中国银行保险监督委员会外,另一个备受关注的是自去年11月成立的金融委。正如央行行长周小川在3月9日答记者问时所说,金融监管改革的思路在2017年7月的全国金融工作会议上已经逐渐明确,而金融委正是金融工作会议后的第一个产物。

作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,金融委被赋予了审议金融业改革发展重大规划、统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项等多项职能。“金融委有点像超级央行的概念,加之几个监管机构,来对整个金融市场负责,在这个框架下,人民银行的宏观审慎管理、货币政策决策权不断加强,以前是按机构来进行监管,但是对产品的监管和功能监管是有缺失的,以后可能会强调功能监管和行为监管。”沈建光预计。

美国次贷危机之后,关于系统性风险、宏观审慎管理,以及围绕着防范系统风险和加强宏观审慎管理的这种机构改革和调整是一个国际趋势,尹振涛表示,这种趋势的一个特点就是把宏观审慎与微观相分离,加强行为监管。

或许在“一委一行两会”的新态势下,一个顺应金融行业混业经营发展的统一监管序幕已经初露矛头,未来的金融监管会有怎么样的变化?

朱俊生表示,将中国银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行,这意味着银行业、保险业重要法律法规将更可能超越本行业的部门利益,有助于明确银行、保险监管的监管目标,即主要立足于风险监控与消费者保护,而不是行业发展,有助于解决此前存在的监管部门行业发展与风险控制、消费者保护之间的角色冲突,对于打破之间不同监管部门之间的监管真空与监管套利具有积极的意义。同时,新的职能划分强化了人民银行的宏观审慎监管职能。这在理论上有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合,赋予了央行应对系统性风险的手段。

中信证券金融分析师肖斐斐也在其研究中称,人民银行监管权限增加,重点在法律法规草案及审慎监管制度方面:尤其是审慎监管制度拟定职能划归央行,有助于丰富央行逆周期调节的政策工具箱,降低系统性风险;银保监会专注于综合经营监管。

应变大资管时代

“监管框架清晰,利于行业稳健增长。”肖斐斐认为,新的监管体系将有助于填补监管真空,降低系统性金融;统一监管口径,明确经营目标。整体而言,监管格局最终会导致盈利模式发生系统性变化,从粗放增长向审慎发展转型。

在肖斐斐看来,监管体制的背后是金融市场及发展重心的变化。此前“一行三会”监管格局归因于1990年代之后的金融业务专业化趋势:部分金融监管职能相继从人民银行剥离,并在1992、1998和2003年成立证监会、保监会和银监会,央行主司货币政策与宏观调控,三会则负责具体的金融监管。

随着利率市场化改革的推进及金融工具创新热潮的持续,国内金融业呈现混业经营的大趋势。而自2012年起,包括开闸开放了期货、证券、基金资产管理业务,放开险资投资、启动银行资产管理计划试点等多项政策先后颁布,金融行业呈现出前所未有的态势,一个大资管时代到来。

由于各类金融机制、金融产品、金融业务之间存在着很强的替代性和互补性,金融活动很容易受到其他相关金融机制的制约,但分业监管通过行政机制将这种金融机制和金融产品之间的相互依存相互制约——转变成金融监管部门之间的行政关系,也引致了系列不协调。

在谈到金融改革背景时,周小川就曾表示,个人有两个体会,一个是过去的监管体制出现了一些空白,这些空白可能需要尽快的填补;第二个是金融监管一些规则,出现了一些缺陷,需要增强金融规则的制定。此外,还有一些已经发生的金融机构或者准金融机构的风险需要抓紧进行处置,维持金融系统的健康。

面对套利和监管空白,更需要针对市场发展框架进行监管层面的调整。为进一步强化金融监管的协调,2017年,第五次全国金融工作会议提出,“推进构建现代金融监管框架”。

一个新的金融监管框架的架构初步形成,如何进行整合无疑是项复杂的课题。“比较合理的是一步一步来,一步到位可能困难会更多一些。”沈建光表示。

预期之外,沈建光表示并没有听到关于债券市场监管的相关安排,而这也是金融机构改革过程中将面临的遗留问题之一。作为直接融资的主渠道,我国债券市场的发展却处于割裂状态,例如债券市场被分割为三个不同市场,由至少四个部门监管,不少债券的发行还需审批。“目前债券监管呈现多部委监管局面,在机构改革过程中应该会得到逐步解决。”“证监会的职能我认为还会进一步强化,也就是未来涉及到证监会的监管范围我认为会扩大。现在主要是侧重于上市公司,就是股票,发行股票,以及在上市公司范围内的公司债和可转债。”对于这种证券化产品的发行与市场监管,吴晓求认为应该由证券监管部门来监管。此外,他还预测,未来所有的证券化的金融产品都会慢慢归到证监会下。