政府投融资创新势在必行

（原标题：政府投融资创新势在必行）

以“城投”、“发投”等为代表的政府投融资公司(以下以“城投”作为代表来表述各类融资平台)肩负着推动区域可持续发展的使命和责任。可以说,城投公司本身就是一个地方政府执政效能的缩影,也是区域发展现状的集中体现。欣欣向荣也好,步履维艰也好,都无法对城投的使命和贡献一言蔽之。因此,应正视城投公司的历史贡献和未来发展。

地方政府日益增长的基础设施和公共服务所需支出与财政支付能力不匹配,是地方政府面临的最大难题。现有政策框架下,政府资金主要来源于财政资金、举债资金、PPP融资资金等有限渠道。但是,财政资金受限于土地出让、税收、国有资产经营收入无法快速增长;发债(唯一举债方式)受程序与规模所限,其中的隐性债务被严格监管(债务可视化是中央政府严控的第一步);而PPP融资受10%红线以及更严格的入库规范和审查。因此,目前各地政府投融资工作均陷入困境,投融资创新工作势在必行。

在现有地方政府投融资体制下,解决问题的路径更多只能通过提升资金使用效能、盘活城市存量资产、推动产业培育与升级等手段,最终开辟一条区域可持续发展的路径。而这一切,都离不开沉淀大量城市资产和资源的平台公司。城市兴,城投方可兴;城市败,城投则必败。

所以,理清城投公司的使命和定位,是地方政府投融资创新和平台转型的首要问题。

1、打造城市综合运营平台,创新经营模式,盘活城市存量资产。许多地方政府的大量资产都沉淀在城投平台上,过去多数沉淀的是无效资产(即不产生现金流的资产,如市政路桥等非经营性资产)。甄别、剥离债务是政策要求,但城投更重要的应着眼于“增量资产”的获取与经营。譬如,创新传统的经营模式,把城市路灯、楼宇照明等资产划入平台,授权经营(如路灯特许、广告特许),打造“规划、设计、报建、采购、施工、代运行、代维护”一体化的模式,结合节能改造、合同能源管理(EMC)与特许经营,创新资产经营模式,不仅提升公共服务水平,同时提高了财政支出效率,也为城投带来了可观的现金流和资产证券化的机会。再譬如,对公交线路一体化、站场改造(停车场)、新能源(充电桩与车辆更新)的特许经营授予。以增量盘活存量,这是减缓现行财政支出压力的有效路径。

2、发挥城投引导和培育新兴产业的功能,推动城市转型与产业升级。过去十多年的财政收入增长和资金来源,很大一部分依赖于“土地财政”,之后则是“融资平台举债”,再就是这一波的“PPP风潮”,重“短期融资”轻“产业培育”、重“短期政绩”轻“可持续发展”现象普遍存在。在一系列规范政策之后(43号文、50号文、87号文、92号文等),地方政府的财政支付来源开始回归本质,即税收与国有资产经营收入,而这恰恰是城投公司最能发挥作用的地方。譬如,资源枯竭型城市向文化旅游型城市的转型,所需要的是生态型产业的植入与助力,譬如园林景观、河湖治理、生态修复等。城投公司应责无旁贷地发挥国资引导的作用,拉动市场资金和资源流向新兴产业,为城市转型升级注入活力,并在此过程中实现自身的可持续发展和转型升级,实现城市与城投的共赢。推动产业升级是解决财政支付能力不足、化解存量政府债务、推动区域可持续发展的根本手段。

3、推动“融、投、建、管”一体化,协助政府提升财政资金使用效率和公共服务质量,是城投转型的附加值。一个局委下设一个融资平台的模式,已经不可能再持续了,政企不分、治理不规范也不再堂而皇之了,融资平台的整合(如“一母N子”的整合模式)成为必然。伴随着平台公司的全面整合,各主管局委在具体项目上的“规划、融资、投资、建设、运营”职能,将逐步交由这个“母平台”来协助统筹与实施,资金集中规划、项目集中管理成为可能,真正的“小政府、大平台”格局逐步形成,市场化效率将极大提升,物有所值真正得到体现。

改革创新是一个艰难的过程,既得利益者不愿意改变,非大勇气、大智慧者难以为之。因此,塑造一个良好的改革创新环境,比落实改革创新方案还重要。期待十九大带来的新气象,能为城投和城市可持续发展带来春天!