前瞻全国金融工作会议：金融监管体制改革或将成重头戏

（原标题：前瞻全国金融工作会议：金融监管体制改革或将成为“重头戏”）

前瞻全国金融工作会议

全国金融工作会议一般每五年召开一次，至今已召开四次，分别是在1997年、2002年、2007年、2012年。如按五年召开一次计算，2017年或将召开第五次全国金融工作会议。

第四次全国金融工作会议以来，金融业混业发展加速，但监管依然是分业监管。同时，跨市场的风险增加，也需要加强协同监管。不过，目前并无确切的关于全国金融工作会议的消息，本专题旨在回顾历次金融工作会议的议题及改革情况，并对或将召开的第五次会议议题进行前瞻。

21世纪经济报道记者采访的多位人士均认为,金融监管体制改革或将成为第五次会议的“重头戏”。

如按五年召开一次计算，2017年或将会召开第五次全国金融工作会议。此前四次会议的召开时间分别是1997年、2002年、2007年和2012年。

据21世纪经济报道记者梳理，第一次全国金融工作会议主要明确了分业监管体制、剥离银行不良等，第二次是推动银行上市等内容，第三次则是深化银行改革，完善金融分业监管体制机制。

最近一次会议召开于2012年，时任国务院总理温家宝部署了防范化解地方政府性债务风险、完善金融宏观调控体系、加强金融基础建设等8项任务。

目前来看，前述任务都得到推进并取得了积极进展。不过第四次会议以来，伴随着金融混业加速发展，分业监管体制也暴露出一些问题，如2015年股市波动等。

在此背景下，21世纪经济报道采访的多位人士均认为，金融监管体制改革或将成为第五次会议的“重头戏”。

“五年一次，一定会涉及各主要方面，我觉得主要是金融监管，尤其是风险暴露后，探讨的必要性会增强。”中国金融期货交易所研究院首席经济学家赵庆明称。

不过，目前并无确切的关于全国金融工作会议的消息，但市场对金融工作会议的关注逐渐升温。

四次会议议题变化

最早的一次全国金融会议于1997年11月召开。时逢亚洲金融危机爆发，国内国有商业银行不良贷款高企，中国国有银行体系被市场广泛认为已陷入技术性破产。

数据显示，截至1996年6月底，四家国有独资商业银行不良贷款为8400亿元，占比达24.75%。第一次会议讨论的主要议题是加快国有商业银行的商业化步伐。

会后，国务院陆续出台诸多改革措施：中央财政定向发行2700亿元特别国债，补充四大国有银行资本金；成立四大AMC，专责处理其剥离的不良资产等。同时，金融监管体制改革也随之展开，相继成立了证监会、保监会。

五年后的2002年，第二次全国金融工作会议召开。当时会议重点议题是将国有独资商业银行改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟可上市。此后，从2005年6月到2007年9月，交通银行(601328)、中国银行(601988)、建设银行(601939)、工商银行(601398)先后上市。

2007年的第三次全国金融工作会议则提出，继续深化国有商业银行改革，有序推进农业银行(601288)股份制改革，推进国开行商业化运作。2009年，农行由国有独资商业银行整体改制为现代化股份制商业银行，并在2010年完成“A+H”两地同步上市，至此五大国有商业银行均改制上市。

最近一次会议召开于2012年，会议部署了加强和改进金融监管、防范化解地方债风险等8项重点工作。

在2009“四万亿”刺激政策实施后，政府融资平台大量成立，地方债务风险逐渐积累。不过业内人士认为，在2012年提出防范化解地方债风险至今，相应风险已经得到较好控制。

国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富称，地方债风险化解采取了两方面措施，一是加强对地方政府负债的管理，按新《预算法》及43号文规定，融资平台应剥离融资功能，不再新增政府债务；二是摸清存量债务，通过债务置换将银行、信托贷款置换为低利率的地方债，大大减轻地方政府债务压力。

“但部分地方政府财政支出面临压力，目前地方政府和社会合作模式快速发展，是一个有益的探索，但政府债务和商业化融资间的界限有所模糊，可能还需要进一步关注。”陈道富对21世纪经济报道记者表示。

金融监管体制改革或将成为“重头戏”

2012年第四次全国金融工作会议以来，金融业混业发展加速，但监管体制仍主要是分业监管。

“这些年金融交叉、融合已经越来越明显，机构、业务、交易结构、资金都在融合，虽然实行分业监管，但是通过各种通道业务、平台合作等不断绕开监管。”陈道富表示。

国研中心研究员魏加宁对21世纪经济报道记者直言：“我们目前的金融监管体系存在的最大结构性风险，就是一边力推混业经营，一边坚持分业监管不变。”

金融监管体制改革由此提上议程。继2015年中央经济工作会议提出“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”后，2016年再次提出“要深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革”。

在此背景下，市场预期如若今年召开全国金融工作会议，金融监管体制改革将是重要议题。“现在关注点都在金融监管上，金融监管肯定会涉及，包括宏观调控的协调。”陈道富表示。

而对于如何调整监管框架，市场方案大致可以分为两种：一种是由央行承担统筹协调的职责，并将系统性重要机构纳入监管框架。另外一种声音则认为，上述方案将使监管职能与货币政策的目标冲突，应成立金融监督管理委员会。

东方证券(600958)首席经济学家邵宇表示，“双峰监管”可能比较适合我国未来经济、金融发展。一方面通过宏观审慎体系，央行加上银监会管理的一些系统性重要性银行，确保货币政策供应目标，传导渠道能够实现；另外将“一行三会”针对微观监管部分，强化成一体，共同在这些部门中去协调处理以前出现的监管盲点。

除金融监管外，多位受访人士认为“防风险”也将成为重要议题。

“宏观层面，风险肯定是最核心的问题。”中国社科院金融所所长助理杨涛称，“这涉及如银行体系潜在风险、资本市场潜在风险、地方债风险等诸多方面。”

除此之外，前述受访人士认为，金融如何服务实体经济、金融去杠杆、货币政策有效性及利率传导机制、金融对外开放均可能成为会议内容。

中国经济体制改革研究会副会长、国家发展改革委国际合作中心主任曹文炼2016年9月表示，“十三五”时期和即将召开的中央第五次金融工作会议关注的焦点，可能是研究如何深入参与和推动全球金融体系的改革和全球金融治理的改革完善。

“一会三委”模式

《21世纪》：从2015到2016年，当下分业监管的弊端主要暴露在哪些方面？

曹凤岐：目前新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品、互联网金融等在中国不断涌现，混业经营大势所趋，中国金融市场国际化的不断发展，这对现行分业金融监管的有效性提出了严峻的挑战。

首先，在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制。

其次，分业监管易产生监管真空和监管套利。再次，分业监管易导致重复监管，增加监管成本。同时，现行的金融监管模式很难适应金融混业经营和金融控股公司发展的需要，难以对金融创新进行有效监管。

2015年发生的股市波动，2016年险资大肆举牌上市公司事件，都说明目前金融监管的脆弱性和各监管部门协调性很差。

《21世纪》：就目前而言，金融监管体制改革的一个方向可能是怎样的？

曹凤岐：目前，基本有两种意见：第一种意见主张恢复由央行“大一统”监管的格局。即撤销“三会”合并到央行中去，由央行进行统一的金融监管；第二种意见是合并“三会”成立新的金融监管机构，与央行共同监管，即“双峰”监管模式。

我们认为，可以合并“三会”，在此基础上建立中国金融业监督管理委员会(以下简称金监会)，进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划。中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。

潘向东：金融监管体制改革的方向是构建以宏观审慎政策框架为核心，而监管统一以及防范和化解混业金融带来的风险是金融监管体制改革的一个方向。未来监管当局应该从协调监管、功能监管和宏观审慎监管三个方面对混业金融带来的风险进行防范和化解。

《21世纪》：一个统一的“金监会”应该怎样对金融监管职能进行有效分工？

曹凤岐：为了更好地发挥中国金监会的作用，建议在金监会下设立三个委员会，一是成立金融审慎监管委员会，将原来“一行三会”的宏观与微观审慎性监管职责转到该委员会，该委员会更多的负责起宏观审慎性监管职能。

二是成立投资者保护委员会，负责业务运作与投资者保护，该委员会对金融衍生产品进行审查，对投资者进行提示与告知，协助投资者投诉的仲裁甚至诉讼。

三是成立金融稳定委员会。原来在中国人民银行下属有一个金融稳定局，但从目前的情况看，它很难但当起金融稳定的职责，可考虑将其合并到金融稳定委员会中，负责金融体系的整体稳定性，同时制订金融监管的各项法规和政策。

中央银行仍然承担部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策、进行宏观经济与金融调控外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主与中央银行分工协作，共同进行金融监管的格局。

现有体系亦需完善

《21世纪》：2015年的股市波动和2016年的国债期货暴跌让市场两度经历了较为剧烈的风险体验，应如何从宏观层面防范和应对系统性和局部性的金融风险？

潘向东：自2015年以来，国内外金融市场波动加剧，金融风险不断积聚，系统性金融风险大幅度上升，由此暴露出当前的金融监管构架以及不适应国际金融环境和国内金融业态变化的新形势，难以实现风险监管全覆盖，严重影响金融市场配置资源的决定性作用。

宏观层面，需要进一步强化宏观审慎政策框架，加强货币政策与金融监管的协调。建立货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管协调统一的体制机制，以此来防范和应对系统性和局部性的金融风险。

《21世纪》：在混业金融加剧的情况下，是否需要专设机构来关注并防范金融风险？

潘向东：在混业金融加剧的情况下，中国目前的部门分割的金融监管体制并不能很好地管理和防范相应的风险，近年来混业金融风险的暴露也愈演愈烈。因此，专设机构，构建国家层面的协调机制，来监管混业金融确实具有一定的现实意义。

由于目前对于混业金融的监管由多个监管部门协调进行，职责划分不清必然会导致金融监管中的“公地悲剧”现象，而专设机构则可以增加金融监管中的确定性，以较好的避免该方面问题。

但另一方面，在专设机构监管还没有推行的情况下，首要做的应是尽快完善金融监管体制，各监管部门要加强协调，进一步明确职责分工，并基于宏观、逆周期、跨市场健全宏观审慎政策框架，在此基础上推进金融监管体制改革，以更好的防范金融风险。

《21世纪》：金融监管体制在适应新的混业化发展过程中，所需要克服的最大阻力是什么？

潘向东：随着金融混业化经营趋势不断加强，目前的分业监管模式日益显露出监管空白、滞后和失灵等问题。由于各监管机构目标各异，部门法律法规分散，信息沟通协调不畅，缺乏达成一致行动的决策和执行机制。

分业监管导致“地盘意识”，银、证、保监管部门各管一摊，而三会以各自行业的改革发展为己任，也在一定程度上不可避免的容易充当本行业的“保护者”。从这方面来看，跨界的监管协调成为难题。