实施六年的沪渝房产税试点失败了吗？

（原标题：实施六年的沪渝房产税试点失败了吗？）

[摘要] 两会结束后，前有北京学区房价格连续跳涨，后有北京、广州、南京、青岛等房地产调控升级，房子再度成为全国焦点。

时代周报记者 谢江珊 发自上海

“房子”是每年全国两会最受关注的话题之一。今年，它以“房产税”的面孔出现，又以十二届全国人大发言人傅莹正式回应“今年没把房地产税草案提请人大常委会审议的安排”暂告一段落。

两会结束后，前有北京学区房价格连续跳涨，后有北京、广州、南京、青岛等房地产调控升级，房子再度成为全国焦点。

财税改革进行了三年，除房产税和个人所得税，大部分改革任务已经完成。用傅莹的话来说，房产税立法涉及面比较广，也涉及方方面面的利益。

2011年1月起，为配合地产调控“国八条”实施，上海和重庆两地发布对个人住房征收房产税试点方案，并开始施行。十八届三中全会明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”的任务，率先进行试点的沪渝两地就被视作参考标本。

6年过去了，两地的房产税试点情况如何？是否为人大立法提供了有价值的样本？

沪对增量房征税，渝侧重高端房

同为房产税试点地，上海和重庆的方案各有侧重。

上海财经大学教授姚玲珍将上海、重庆两地个人房产税政策进行详细对比之后，告诉时代周报记者，重庆市个人房产税调控面窄、税率较高，上海调控面广、税率较低。

首先是征收范围不同。上海仅对增量住房征税，尚不涉及对存量住房征税；重庆则侧重于对高端住房征税，覆盖了存量独栋商品住宅。其次，税率方面，重庆的税率略高于上海的税率。最后，免税面积标准不同。重庆每个家庭只能对一套应税住房扣除免税面积，存量独栋商品住宅免税面积为180平方米；新购独栋商品住宅，免税面积为100平方米。上海也以家庭为单位，但按人均60平方米扣除。

在上海财经大学不动产研究所执行所长陈杰看来，两地差别在于政府动机不同，他认为重庆调控房价的动机更强一些。“两个城市的房价敏感性不同。上海房价是全国风向标，更加谨慎一些，不敢给市场带来过度震荡。”

据上海市税务局公布的信息和姚玲珍进行的调研显示：2011年后增量住房交易中，大部分的购房家庭都是本市居民家庭，大部分新购住房都属免税住房，免税原因主要是本市居民家庭唯一住房或新购住房未超出人均免税住房面积等情形，大部分的新购住房集中在郊区，近70%是90平方米以下的小户型。这其中应税住房比例占18%-20%，大都适用0.4%的税率，主要集中在非中心城区。

在试点实施过程中，上海市遵照《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（沪府发〔2011〕3号）制度框架下，又研究发布了一系列配套性文件，为房产税改革试点的顺利实施提供了制度保障。

近年来政策调整不多，主要为历年的优惠税率应税临界价格标准，每年根据上年上海市新建商品住宅平均销售价格进行调整：2012年分界线26896元/平方米；2013年27740元/平方米；2014年标准32384元/平方米；2015年32830元/平方米；2016年43002元/平方米； 2017年上海房产税为51820元/平方米。

两地试点差别除了地区实际情况差别外，“不排除有试用不同方案的用意，不同试点方案运行后表现出来的不同效应，是留给我们的宝贵经验”。姚玲珍说。

效应低于社会部分人群预期

房产税试点以来，外界对两地试点效果褒贬不一，甚至有声音认为试点已经失败。

“是否失败，看当时推行的出发点。如果就只是想着落地、做个示范，那就不能叫做失败。外界所说的试点失败，无非是说没有达到调控房价目标、或成为地方主体税种、或调节住房需求，但当时两地都没有说这些是推行房产税试点的出发点。”陈杰对时代周报记者分析。

姚玲珍则总结了两点原因：“第一，改革试点的效应低于社会部分人群的预期；第二，不再提‘试点扩围’，转推‘房地产税立法’。”

姚玲珍表示，很多人一开始期望很高。居民盼望能降房价，专家希望房产税能成为地方主体税。但在改革初期，出于各种原因的考量，最终推出了较为稳健的方案，相应地，各种税收较低是必然结果。“现阶段，如果用个人心中理想的效应水平去衡量试点成败，有失公允。”姚玲珍说。

在上海市政府文件中对房产税试点目标的阐述中有四句话：一是健全地方税体系；二是调节居民收入和财富分配；三是促进经济结构调整及土地集约利用；四是引导个人合理住房消费。综合众多学者的研究和社会对试点的观察而言，尽管试点的效应微弱，但在这些方面还是体现出积极的作用。

2011年以后，尽管房产税试点扩围的呼声很高，但其他城市却没有实质推行。十八届三中全会后，也未再提试点扩围，而是从立法的层面提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。姚玲珍强调称，这不能视为房产税试点失败的标志。

目前对“房地产税”的认识并不十分清晰，有人认为房地产税是指整体房地产税收体系，是一类税的总称；有人认为是指住房保有环节的税收，改“房产税”为“房地产税”是强调对土地也征税。

在姚玲珍看来，不管是哪种说法，“保有环节房地产税收的改革都是重点，而前期上海、重庆对个人住房征税的试点都为‘房地产税的立法’打下了基础”。

今年两会，全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文对两地房产税试点给出了12字评价：“细致扎实、运行平稳、成效明显。”

专家指推行动力不大

“这部法律涉及面比较广，也涉及方方面面的利益，所以围绕这个问题的讨论是比较多的。”3月4日，在十二届全国人大五次会议新闻发布会上，人大发言人傅莹表示房地产税立法已列入五年立法规划，今年没有提请人大常委会审议的安排。

在姚玲珍看来，五年立法规划本身就是一个最终的时间线。“房地产税的推行对全社会的影响面大，立法更应审慎推进，使未来的房地产税真正成为调控市场稳定、调节收入分配和拓展地方财政收入的‘良税’。”

任何关于房地产税的风吹草动都会被舆论反复研磨，此前，就曾有专家预测房地产税将于2020年前出炉。

“这不现实，”陈杰向时代周报记者表示。“关键要看政府的决心，有没有足够的外在压力逼着必须从土地出让金转向房产税，是不是财政收入缺口大到必须从房产税想办法。如果外在压力不够大，政府很难有动力去真正落地房产税。”陈杰补充道。

而房地产税又会否成为调控房价的利器，外界说法不一。

姚玲珍认为房地产税确实具有调控房价的作用，“主要依靠内含的成本机制调节住房供需关系，进而提高住房使用率，抑制房产投机，优化住房资源配置”。

陈杰却认为，房产税本身不直接调控房价，即使房价名义降低了，但买房人持有房产的生命周期成本不一定会降低（买房成本+持有成本）。“对房产税调控房价不要抱太多不切实际的期望。”陈杰补充道。