新一轮机构改革冲刺收官 限额管理保障基层执行力

（原标题：新一轮机构改革冲刺收官 限额管理保障基层执行力）

全国两会将近，启动一年的新一轮机构改革成果如何成为社会关注热点。

2018年3月13日，新一轮党和国家机构改革方案在全国两会期间公布，按照改革的“施工图”和“时间表”，2018年底前，中央和省级党政机构调整已基本到位，而所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。

在十九大的决策部署下，自2018年3月始的党和国家机构改革以更好发挥政府作用、使市场在资源配置中起决定性作用为改革目的，按照中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》，通过科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，意欲解决国家治理过程中机构重叠、职责交叉、职能缺位和效能不高等问题。

此次机构改革，在中央部委层面上，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，共设置自然资源部、生态环境部和卫生健康委员会等26个组成部门。机构改革推进到省一级，各省份除了设置与党中央和国务院对应的省级机构外，不少省份还有“自选动作”，按照中央对地方机构改革“抓紧启动、压茬推进”的要求，省以下党政机构改革方案均已于2018年底前报党中央备案，将在今年3月底前基本完成。

从中央推进到市县一级，在每一个层级，机构改革体现的侧重点有所不同。“在中央和省一级，机构改革更多考虑的是决策水平的问题，即如何使部门制定高水平的政策；到了市县则更多考虑政策执行的问题，即如何保障机构的执行力。侧重点不同，但思路一致，即转变政府职能，通过优化机构设置，建立有效的党政机构，改变管理方式和手段，给市场和社会释放活力提供保障。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯向时代周报记者总结道。

市县机构限额管理：严控编制

从改革情况看，党中央和国务院机构数量约为90个，省级党委和政府机构数量均数约60个，直辖市较多，其中，北京为65个，重庆、天津为64个，上海为63个，山东、湖南、浙江、江西、湖北、江苏、福建、河北和东北三省等省份的党政机构总数均为60个，海南和宁夏最少，为55个。

到市县一级，机构设置实行限额管理，根据经济体量等指标划定不同限额。根据目前各省份公布的市县机构改革方案，除省会和副省级城市的机构限额不超过55个外，其余地级市机构设置均不超过50个，县级机构数目在30-37个之间。

为何机构设置逐级减少？“中国是五级政府，部门和对应职责在机构改革方案中已经确定，从中央到乡镇一级，越往下一级，则机构越小，但各部门的职责都存在，因此机构的综合性越强，机构数也越少，到了乡镇一级就设立综合机构，因此市县一级机构改革强调一对多，或者多对一。”中国行政管理学会副秘书长、研究员沈荣华向时代周报记者分析道。

而机构数量的限额管理，则意味着人员数额的限制。根据《关于地方机构改革有关问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）的规定，坚持总量控制，严禁超编进人、超限额设置机构、超职数配备领导干部，强化机构编制管理刚性约束。以山东省的市县机构改革方案为例，编制管理的主要方式有清理额外行政机构、从严控制市县党政机构加挂牌子的数量、要求临时机构在任务完成后及时撤销等。

而在进行编制总量控制的原则框架下，如何确保部门职能的正常运作？根据《指导意见》，省级以内各类编制资源可统筹使用，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，市县获得的编制数目按照人口规模、人口流动性、经济总量等指标划定。“行政编制进行总量控制，意味着编制数量只减不增，在这个底线框架下，各省确定行政编制数量后，内部地市间、部门间可以调配，增加灵活性，例如有些城市经济增长减速，空出编制就能进行内部调剂，即将老编制里的空缺部分进行调配，保证新的工作能够开展。”汪玉凯向时代周报记者表示。

以四川省的市县机构改革方案为例，四川省内实行编制控制和激励并举制度，根据四川省经济发展特点，在产业园区、农业园区、旅游景区管理机构设置激励机制，凭借编制灵活调配，将人员放在需要重点发展的引擎上，推动地区特色产业的发展。

综合执法改革：减少执法层级

在市县一级的机构改革中，还有另一重点，即综合执法改革，由于市县一级是主要的执法主体，因此执法队伍的建设一直为人关注。根据《深化党和国家机构改革方案》，以“一个部门一支队伍执法”为核心，深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。

沈荣华向时代周报记者表示，综合执法改革的考量其实就在于整合资源，避免执法出现多层、多级、多部门的状况。“原本在地方机构中，每个部门有多支执法队伍，造成了交叉执法、重合执法的现象，执法给企业和社会造成干扰。另外由于资源分散，每个部门至少一支执法队伍，到了市县一级，由于规模不大，部门又会认为执法力量不够，人手不足，要求扩大执法队伍，结果造成人员冗余。”沈荣华补充道。

综合执法改革，在水平层面上，以打破领域限制为特点，而在市县再到县级以下的垂直层面，则体现为减少执法层级，实行“局队合一”。以山东省的市县机构改革为例，设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级，县（市、区）实行“局队合一”执法体制，为压实对主管部门履行行政执法职责和加强队伍建设的责任，统一以主管部门名义执法，同时，严格锁定执法人员编制底数，全面清退临时人员和聘用人员，严禁使用辅助人员执法。

对此，汪玉凯评论道：“有利于减少交叉执法、重复执法的现象。以往这类现象常给民众带来负担和困扰，而且打破领域限制，对执法人员的素质也有了更高的要求，每一支执法队伍都要强化职能，强化专业素质，强化执法的规范和标准。过去使用临时执法人员也被禁止，以城管为例，雇用过程中就有很多不规范的情况，这项改革不仅是机制问题，而且涉及深层次的体制改革。”

而对于综合执法后可能出现的执法有所偏重的问题，沈荣华向时代周报记者表示，在目前中央划定五大板块后，还应注重内部工作关系的理顺。“在执法过程中，市县一级除了抓住主要领域，各部门可以下达执法要求和主要工作任务，以求在执法过程中取得平衡，避免顾此失彼。”