EET型税收优惠是我国个人养老产品发展的破局点吗？

华宝基金管理有限公司副总经理李慧勇/文

一、养老第一支柱压力大，发展个人养老产品迫在眉睫

进入21世纪以来，人口老龄化进程日益加快。经过二十多年的大力发展和市场耕耘，我国养老保险制度逐渐完善，基本形成基本养老金、企业年金和自愿性个人储蓄养老保险为主的“三支柱“的养老保险体系。从国际对比来看，我国养老金资产在总量和结构上与美国等国外发达国家都存在较大的差距。截止2017年底，我国养老金资产总规模为1770亿美元，仅占GDP规模的1.5%，美国养老金总规模为31.1万亿美元，占GDP131.2%。

同时，我国养老金结构存在严重的失衡问题。无论是规模还是覆盖面上，第一支柱都占据了绝对主导位置，截止2016年末，占我国养老保险资产规模74%，企业年金占比23%，来自个人商业养老保险更是微乎其微，仅占0.29%。截止2017年底，基本养老保险参保人数也占总人口的95%。我国养老保险体系过多依赖于第一支柱，即以政府主导的基本养老保险。

随着老龄化程度不断加深，第一支柱的基本养老金面临着巨大的支付压力，成为财政的沉重包袱。目前我国老年人口抚养比重已经上升至15.86%，2016年，我国黑龙江等共7个省份近两年出现收不抵支，未来各地养老金入不敷出的问题还会加剧。同时中央出台相关政策以将结余地区的养老金“南水北调“等缓兵之计并无可长期持续性。

另一方面，第二支柱的企业年金发展补充程度有限，截至2017年底，共8.04万户企业建立企业年金，不到全国企业法人的10%，年末企业年金基金累计结存12880亿元，仅为基本养老的25%，短期内难以成为第一支柱的有力补充。虽然我国养老金“第三支柱”提出近30年，但目前仍处于相对空白阶段，占比仅0.29%。第三支柱主要包括个人储蓄和商业保险，由职工自愿参加。其中个人储蓄型可由政府直接对个人进行税收激励，在我国储蓄率较高的环境中，潜在覆盖人群十分广泛。因此推进第三支柱的个人储蓄型养老成为渐入深度老龄化阶段亟待解决的问题。

2018年4月11日，财政部等五部委联合发文：《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，标志着中国版个税递延型养老保险制度的全面落地，很显然，国家已经意识到发展第三支柱的现实需要性。就美国的经验来看，EET型税收递延政策的实施快速推进了美国年金和个人养老金的发展，美国成功经验能否复制于中国，EET型个税递延优惠是否也能成为我国个人养老产品发展的破局之点？解决这些问题对目前我国个税递延型商业养老保险试点有重要意义。

二、EET型税收递延是美国个人养老金迅速崛起的重要驱动力

美国养老保险体系的三大支柱分别为联邦社保基金、职业养老金计划和个人退休储蓄账户。1974年美国对个人退休账户设置税收递延政策，得益于该税收优惠政策的推行，美国个人养老金成为近三十年美国养老金资产增长的最主要来源。

美国个人储蓄养老金计划包括商业养老保险和个人退休账户，代表性征缴计划分别为传统型IRA和罗斯IRA,其主要差别在于税收方式不同。当前最主要的两大养老计划401k和IRAs均可享受EET型税延优惠政策。E(Exempt豁免)ET(Tax纳税)型税收优惠对应的三个阶段为期初购买缴费免税、期间投资收益免税、期末提取养老金收税，因此该优惠政策本质是一种延迟纳税。

在美国现行的是综合所得税制度和累进税率下，纳税人全年各种形式的收入都必须归入税基，包括工资薪金、经营所得、投资收入、资本利得、接受遗产等，在EET型税收递延优惠中的三个阶段，每个阶段所适用的税收类别和税率均不同。

期初缴费时，美国公民所缴纳的养老金计入扣除项目中不征收个人所得税。这项优惠意味着在缴费初期美国公民就可以享受至少10%以上的税收优惠，在长期投资的时间效应下，期初免税的实际优惠力度将远远大于预期。美国税法规定对投资交易行为并不征税，但对个人和企业的投资收益按照不同税率缴纳资本利得税。在EET型税收递延优惠中的期间投资阶段，IRAs和401k将直接免除养老金账户所有投资收益的资本利得税，意味着高达20%的税收优惠力度。当公民有养老需求从IRAs或401k账户中提取资金时，需补征个人所得税。实际上在这个阶段，其个人收入一般处于在生命周期的较低水平，所适用的边际税率大大降低，所需补交的个人所得税也较低。

1974年美国税收递延政策设置和实施以来，又在2001年《经济增长与减税法案》等政策的相继推动下，传统型IRA资产规模增长迅猛，并成为美国规模最大的养老金计划，推动美国第三支柱个人养老金发展至成熟，截止2018年第三季度，IRA总规模达到9.5万亿美元，占美国养老金总规模的33%。

三、  借助EET型税收优惠成功的美国经验在中国受限较大

EET型税收优惠政策在美国大获成功，主要原因是优惠力度与美国公民收入情况和税收制度等特殊国情相匹配。实际上，早在2014年，国内企业年金改革就仿照401k计划采用EET型税收优惠，并且当前试行的个税递延型养老保险试点也采用了该优惠政策。但是从实施效果来看，EET型税收优惠政策在中国似乎遭遇了“水土不服”，并没有发挥其在美国的显著推动效果，我国第三支柱长期处于空白状态。究其原因，EET型税收优惠在国内的发展主要在以下两方面受限：

（一）中美税收差异导致EET型税收优惠力度大幅缩水

EET型税收递延政策的大幅优惠力度与美国公民收入情况和其特有的税收制度紧密相关，脱离基本国情和税收制度，直接使用美国的EET型税收优惠很难满足我国公民的税收优惠需求。我国经济体制、市场规则和政策制度与美国相比并不相同，税制设计也存在很大差异。具体来说，我国现行税制体系与美国相比，不同点体现在主要以下两个方面：

1.相较于美国：中国不征收资本利得税

虽然中国不存在资本利得税，但对证券买卖交易行为征收印花税。除了印花税外，对于投资于证券所得的股息和红利或者变卖持有的有价证券的净所得，企业法人和个人也分别适用于不同的税制。

对企业或法人而言，公司账户买卖股票需要交纳营业税和企业所得税，对个人投资者而言，所得股息和红利需缴纳个人所得税，而买卖有价证券所得暂不需缴税。因此，中国公民在投资基金，保险等金融产品时，资产净值增长部分不用交税，而美国公民投资的基金保险金融产品净值增长需要计入综合所得按照资本利得税率缴税，因此IRA和401k的资本利得免税政策在美国大获成功。

2.相较于美国：中国个税税率较低，税收集中在增值税和企业所得税上

2018年8月31日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，将个税免征额由3500元提高到5000元，个人综合所得适用百分之三至百分之四十五的超额累进税率。2017年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为74318元[4]，月平均6193，按照新税法扣除五险一金后甚至还未达到个税起征点。以北京市2017年数据计算，达到平均比例税率10%至少需要月收入税前收入27700元（扣除五险一金前），这在北京市占比还不到4%。[5]由上可以看出，中国个人所得税相比美国起步10%的比例税率征收方式，是远远偏低的。实际上，中国税收大部分来自于企业所得税和增值税，目前增值税已经成为中国最主要的税种之一，增值税的收入占中国全部税收的60%以上，是最大的税种。

自2018年5月1日开始的个税递延试点通知包括的税收优惠主要涵盖三个阶段： 

结合中国当前税收政策，发现实际优惠力度远小于EET型税收优惠政策在美国的效果：

（1）第二阶段税收优惠过低。中国A股现金分红率一直较低，多数公司多采用配股、拆分等形式。而投资个人养老产品的增值多来自于净值的增长，本身并不需纳税。因此“账户资金收益暂不征税”实际优惠力度太小。

（2）个税递延优惠效果不明显。根据第三阶段方案可知个税递延部分按照平均比例税率7.5%进行征税。通过之前的分析，即使是在北京市，扣除五险一金后的平均税率能达到7.5%占比不超过10%。实际上，按照全国平均五险一金扣费比例18.5%（养老8%，医疗2%，失业0.5%，基本住房8%）和新税法的超额累进税率计算，要达到个税递延有优惠工资至少需要达到约10600元，约是2017年的城镇居民月平均工资6193元的1.7倍。

（3）税收扣除额限额限制了受众面。根据第一阶段方案可知，月收入在16000月附近的公民虽然可以享受递延优惠，但是需要增加支出近千元，而对于高收入群体来说，1000元的上限又限制了其实际优惠额度，这项限制使得递延优惠受众面并不广泛。相比美国IRA的规则，只要年收入满足要求就可以全额抵扣，现行试点规则的优惠受众度不高。

（4）单一税种优惠有限。由于中国税收侧重于企业所得税和增值税，个人所得税税收占比较小，因此仅针对个人所得税进行优惠的养老产品受众不广。实际上，现行试点税收优惠只针对个人所得税，而购买的个人养老产品净值均在运营管理公司层面被征收了企业所得税和增值税。虽然正在推行养老产品免除企业所得税政策，但是由于存在企业借助养老账户偷税漏税的管理风险一直很难落实政策。这也使得税收优惠受众面过窄。

（二）个人养老观念差距大，导致税收优惠缺乏激励性

西方家庭强调独立性，在子女成年后父母子女虽然关系亲密相互支持但是经济独立性很高，子女成年后便与父母分家分离独立生活，父母衰老也没有依靠儿女的习惯，一生的生活规划全部由自己完成，因此自我养老意识很强；同时，西方社会只提供最基本的社会保障，养老金制度只维持基本的退休生活所需，因此在IRAs和401k的税收优惠制度推出之前个人养老基础就很扎实，美国大部分公民养老也是依靠自己规划，自主投资，以个人为单位进行养老，据ICI统计，2018年，三分之一的美国家庭拥有个人退休账户。大部分美国公民已经将个人养老支出看作是生活支出不可避免的一部分，是必须品而不是补充品。因此在IRAs和401k的EET推出后，其EET型税收优惠政策对于他们而言可以大大减少必要支出，增加当期可支配收入，因此EET型税收优惠政策激励性很强。

而东方传统文化强调孝义，养儿防老观念盛行，公民衰老后的生活大多依赖子女协助，自身并没有养老计划的观念。同时，我国建国初期实行退休制度，养老金统一由国家管理发放，再到90年代确立基本养老保险制度，都是大覆盖率的保障公民的养老生活。2013年以来，我国基本养老保险的覆盖率均在60%以上。

虽然完善的基本社会保障提高了公民的晚年生活质量，但这也改变了公民对个人养老计划的需求，相比西方公民把养老看作是必需品，我国大多数公民对个人养老的看法仍然是补充品。因此即使采用优惠力度很大的EET型税收优惠，公民还是把个人养老产品看作“优惠”的额外消费，还需要自己掏钱去购买，仍然增加了自己的支出，与西方公民“大大减少自己支出”的观念相反，因此激励性也大幅缩水。

四、结合中国现状和税收政策，推行符合我国国情的EET税收优惠政策

虽然美国IRAs和401k所采用EET型税收优惠在我国推行受限较大，但其对我国推行个人养老产品仍然有很大的借鉴意义。之所以EET型税收优惠能大力促进美国个人养老账户发展，究其原因，主要是EET型税收优惠与美国公民收入情况和税收政策契合完美，两者结合扩大了个人养老产品对美国公民的激励性。因此如何紧紧贴合我国税收政策和公民收入现状，对现有税收优惠政策做出改善，才是推动我国个人养老产品发展的关键。

结合上文分析来看，EET型税收优惠政策在中国受限主要集中在三个方面：第一，优惠政策内容不切合国情；第二，优惠政策形式不便捷；第三，投资者吸引能力弱。因此，改进EET税收优惠政策需要重点从以上三个角度入手，推行符合我国现状的EET型税收优惠政策。具体来说，需要：

（一）   根据国情改进现有EET型税收优惠政策内容

1.扩大EET税收优惠的可投资范围，调动个人养老积极性。当前，国内实行的EET税收优惠政策只针对商业养老保险。商业养老保险相比公募基金等其他养老备选产品，虽然收益更加稳定，但是结构复杂，中间环节较多，费率也较高，合约条款繁琐严格，并不是个人养老产品的最佳选择。公募基金作为养老备选产品，其具有风格多样化，结构简单，费率低廉等突出优点，如果将其纳入EET税收优惠政策的可投资范围，会进一步促进个人养老产品的发展。另外除了公募基金，银行理财、个人养老专项计划等多种养老资产都应加入EET税收优惠政策；

2.EET型税收优惠政策的领取阶段税率设计应进一步优化。当前，国内采用EET形式的个税递延型养老保险试点是采用领取时固定收取7.5%的比例个人所得税，然而实际上在中国当前能达到平均税率7.5%的人群占比不到1/4。这使得EET型税收优惠对绝大多数公民都是效果不明显的。美国的IRA和401k的EET型税收优惠在领取时，是按照领取时公民所适用的边际税率设置的，这样对不同收入层次的公民，都可以实际享受到真实的优惠；

3.将EET税收优惠政策扩展到公司层面。美国所实行的税收政策并不征收增值税，相应的个人所得税占比就很高，因此即使EET型税收优惠只对个人所得税，其优惠的吸引力仍然巨大。而当前中国税收制度以增值税为重点，60%税收收入来自增值税，相应的个人所得税占比就较小，只针对个人所得税的优惠吸引力也大大减小。EET型税收优惠虽然优惠减免了个人所得税，但是设立个人养老产品的金融公司在进行日常交易、投资程序中，难免会被征收印花税、企业所得税等等企业项目税，这些税自然要计算在投资成本中，降低养老产品的收益率。虽然现行有指导意见给出针对养老产品减免公司层面税收的总体说明，但是由于可能会被偷税漏税利用，一直没有实际操作流程落实。因此将公司层面的某些税负纳入EET型税收优惠政策的适用范围内，有助于减少个人养老产品的运营成本，提高产品的收益属性。

（二）构建以EET型税收优惠制度为核心的多元化税收优惠体系

1.采用EET和TEE等多种优惠政策共同作用，扩大受益人群。当前在国内进行试点的个税递延型养老保险采用的是EET型优惠政策，根据上文分析可以发现此优惠政策不能完全满足我国不同收入阶层公民的税收优惠需求，因此发展包括TEE形式在内的多种拓展型税收优惠养老产品必须提上议程。提供这些不同类型的优惠政策选择，公民可以根据自身收入增长水平选择最佳的优惠政策，预计收入增长较快的可以选择TEE型，而预计收入有所下降的可以选择EET型，这样使得养老产品受众面更广，扩大受益人群；

2.对低收入者等弱势群体加大EET税收优惠补贴力度。相比高收入群体，低收入群体面临着同样的养老缺口问题，但是可支配收入要少得多，很难拿出相同数额的收入投资于个人养老金产品，因此EET税收优惠对低收人群吸引力要更低。但事实上，底层低收入群体才是全部公民中占比最重要的一部分。因此，在EET税收优惠的基础上针对低收入等弱势群体设置合理的缴费补贴至关重要。一方面，可以提高低收入群体提高参与个人补充养老的积极性，快速促进养老产品发展；另一方面，对促进社会公平，减少收入差距不均衡等全社会性质的问题都有很好的促进作用。

3.统一企业年金和个人养老产品的EET税收优惠政策，协同快速发展。企业年金和个人养老都是养老第一支柱社保养老基金的有力补充，虽然两者都借鉴了EET型税收优惠政策，但是两者各自独立发展，具体的税收政策实际不同，无法灵活运用，加之公民的职业发展变动，工作环境变化等影响，造成EET税收优惠政策落实操作难度较大，灵活性也较差，公民很难实际享受EET税收优惠政策带来的好处。相比之下，美国的401k计划和IRA计划的EET型税收优惠是统筹实行的，公民可以很方便的互相转换并且享受税收优惠，使得两者优势互补，共同发展。因此，协调统一企业年金和个人养老制度的EET型税收优惠政策，推进第二支柱和第三支柱共同发展、灵活转换是发展中国养老产品一大方向；

4.加大公民养老意识教育，扭转EET税收优惠激励机制最为关键。2、3两项都是对于EET型税收优惠设置提出改进，但实际上促进税收优惠政策对个人养老金产品的推进作用，加强养老意识教育才是最为关键的。无论如何改进EET型税收优惠机制，其都是让个人养老产品更加优惠，如果没有办法将公民对个人养老的看法从“补充品”变为“必需品”，那么无论多么大的优惠都没有强大的激励机制，必须要扭转公民“增加支出”的观念到“减少支出“上来。这必须大力推进养老意识教育，让公民认识到个人养老产品的主要性和必要性，一旦观念改变，激励机制将正常运作，EET税收优惠的促进作用将自然而然的显现出来。 

参考文献：

《中国社会保障发展报告(2019)》

[1]、[2]: 【保险供给策】个人退休账户（IRA）制度如何助力美国人养老，上海保险

[3]: 征战CRS，打响税务筹划第一步——美国篇【个人所得税、资本利得税、遗产税与赠与税】介绍

[4]: 国家统计局

[5]: 2018年北京市薪资水平报告

[6]: 关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知，财政部