陆铭：经济在集聚中走向平衡，人口流入流出地应分类施策发展

12月6日召开的中央政治局会议在分析研究2022年经济工作中提到，社会政策中，要健全常住地提供基本公共服务制度等内容。就城镇化发展和人口政策等话题，21世纪经济报道记者专访了上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。

陆铭认为，健全常住地提供基本公共服务，在宏观上，有利于国家经济可持续高质量发展，在微观上，有利于通过劳动力的流动，为个体创造提升收入水平和就业机会的一种可能性。

我国正处于人口“在集聚中走向平衡”的发展道路中，不同地区应形成相互之间分工和协调发展，同时形成优势互补的产业发展格局。陆铭指出，一方面在人口流入地要关注如何客观科学地对待人口增长趋势，有一些核心大城市要逐渐跟周边形成连片发展的都市圈，适应人口的增长；另一方面，在人口流出的地区，总量上要进行减量规划，在空间布局上需要做好公共服务和基础设施向中心城区的集中，即“集中式的收缩”。

谈及积分落户制度的改革，他认为应该加快改革速度，降低积分门槛。

加快改革积分落户制度

《21世纪》：中央政治局会议提出，社会政策要兜住民生底线，落实好就业优先政策，推动新的生育政策落地见效，推进基本养老保险全国统筹，健全常住地提供基本公共服务制度。如何看待“健全常住地提供基本公共服务制度”这一提法？将给地方带来哪些变化？

陆铭：我认为“健全常住地提供基本公共服务”这一制度是与中国今天持续出现的人口大规模流动且向少数地区集中的趋势相适应。2021年公布的第七次人口普查数据显示，中国正在出现全国范围内人口进一步向沿海地区以及中西部和东北的大城市周围集中的态势，即使在人口流出的一些地区，也出现了人口向中心城区进一步集中的趋势。

这种趋势是一种长期存在的客观现象，甚至可以称之为是一种规律性的现象，将给中国区域经济发展带来重大的空间结构的调整，其中也伴随着劳动力资源在城乡间和地区间更为有效的配置。在宏观上，有利于国家经济可持续高质量发展，在微观上，有利于通过劳动力的流动，为个体创造提升收入水平和就业机会的一种可能性。这样就客观上产生了一种矛盾，即中国在传统体制下公共服务主要按照户籍身份进行配置，同时存在大量在城市里居住和生活但是却没有本地城镇户籍身份的人口。

因而，需要在体制上进行改革，改革的方向一是要深化户籍制度改革，把大量没有本地城镇户籍的人口，尤其是让长期在当地稳定就业和居住的人口能够通过户籍制度改革实现市民化，平等享受当地的公共服务；另一种改革方向是让暂时没有取得本地城镇户籍的外来人口，通过居住证等制度来平等享受基本公共服务。那么，在改革过程中就需要政府在供给侧适应人口流入地不断增长的公共服务需求来增加供给的数量，改善供给的结构、优化供给的空间布局，从而健全在常住地提供基本公共服务的制度。这就需要为未来促进人口更为自由的流动创造更好的条件，同时在人口大量流入的地区，特别是大城市就会出现大量增加公共服务供给的需求，需要人口流入地加快改革。

《21世纪》：户籍制度和土地政策等正制约大城市的增长，如何通过深化改革，促进区域协调发展和新型城镇化建设？

陆铭：中央层面对于新型城市化的定位是非常清楚的，就是以人为核心。当前的城镇化进程，不光是在城镇化的水平上要有提升，也要看到城镇人口本身在伴随着人口流动出现重大的人口空间布局的变化。这样一来，传统的户籍制度和土地政策就不能适应人口在不同地区的空间布局的变化。

因此，在人口大量流入的大城市，必须深化户籍制度改革。当然，户籍制度改革不可能在一夜之间完成，它一定是一个渐进性的过程，要让户籍人口的增长跟公共服务的基础设施的供给相协调，其中调节的机关就在于积分落户制度。

我一向认为，关于积分落户制度的改革，应该是加快改革速度，降低积分门槛。所谓加快改革速度，就意味着当前的积分制度，对于户籍人口增长数量制约过严格。在常住人口总量快速增长的情况下，如果积分制度的标准过于严格，就不利于外来人口市民化进程的推进。因此，应该加快速度，降低门槛，实施以长期居住年限和社保缴纳年限为主要标准的积分制度，并且通过积分累计标准获得本地户籍身份的门槛要大幅度地调低，特别是要调低教育水平在积分落户中所占的权重。

对于暂时不能获得本地户籍身份的外来常住人口，则要实施以居住证为主要认定标准的公共服务均等化政策，让所有为城市发展做出积极贡献的劳动力能够平等地享受城市公共服务，共享大城市发展成果。

在土地政策方面，要加快城市建设用地供应，在大城市郊区要加快集体经营性建设用地入市，作为城市建设用地增长的一种有效机制。在城市建设用地结构方面，要使得工业用地、商服用地和居住用地的比重更为合理化，特别是要增加住宅用地的供应，来满足人口增长带来的住房需求。此外，还要加大租赁住房用地的供应，发展租赁市场。对于住宅用地，要放松容积率的管制，对于闲置的工业、商服用地向住宅用地的转化要更为灵活。通过这样的综合施策，才能使得土地和住房的供应能够满足人口增长带来的需求增长。

住房、教育政策向中低收入多子女家庭倾斜

《21世纪》：新的生育政策已经落地，多省份已经修改了相应的条例，支持政策落地。在你看来，在落实过程中，如何才能有效缓解人口的老龄化和少子化？

陆铭：当前中国的老龄化和少子化要分两方面看，一方面，随着经济发展水平和人民生活水平的提高，人均预期寿命有所增长，客观上会带来老龄化。同时，经济发展过程中生育意愿有所下降，也是全世界范围内普遍存在的现象。但不可否认的是，当前中国城市特别是大城市综合生活成本太高，尤其是房价和教育等成本太高，客观上导致生育率的下降。

因此，我认为，除了发达国家已经尝试过的直接鼓励生育政策之外，中国应该形成有中国特色的、对于中国当前状态有针对性缓解人口老龄化和少子化压力的政策措施。特别是要在住房和教育这两个方面入手，在住房方面，特别是在大城市，通过鼓励发展租赁住房市场，在公租房、廉租房的供应中，对孩子数量较多的家庭进行倾斜性的照顾政策，从而有效缓解家庭特别是中低收入家庭居住成本的上升；在教育成本方面，除了在公办教育系统里能够增加供应，缓解教育资源的紧张之外，也可以尝试对于多子女的家庭，随着孩子数量的增加，形成在教育方面更为优惠的减免政策。

值得一提的是，现在中国城市普遍存在独生子女的养老负担压力大的问题，如果再多生孩子，独生子女这一代的压力就更大了。所以对于八零后、九零后的年轻人，整个社会要考虑如何降低他们养育孩子的成本，除了住房和教育外，幼托也要发展。要鼓励企业、事业单位、社会等各种力量，包括民间资金进入到幼托行业中来。对于存在大量外来流动人口的大城市，要特别鼓励社会各种资金的介入，形成对于政府公办托育机构的有效补充，从多方面增加相关资源的供给，缓解养育成本。

加强对劳动力资源的有效配置

《21世纪》：如何应对目前人口增长放缓及人口流动流向与经济的空间集中度的不平衡？要适应新阶段人口和经济布局，你认为可以从哪些方面重点关注？

陆铭：中国当前的确出现了人口总量增长的放缓，如果要维持经济和社会的可持续发展，就更加有赖于劳动力资源的有效配置。由于地理因素，全球化进程特别有利于沿海沿江地区的发展；不仅如此，当前中国经济已经出现了非常明显的现代化和后工业化的特征，那么就会导致大城市在经济的增长，特别是服务业的发展方面拥有更强的比较优势。

与此同时，人民收入水平提高会带来大量服务需求，而服务需求又会促进人口众多的大城市能够拥有更多的服务业数量、更好的服务质量，以及更大的服务业多样性。这样就产生了人口向少数地区，特别是沿海沿江地区和大城市进行集聚的一种空间格局。

社会公众往往只看到人口在向少数地区集中，但是往往会忽略的是：如果把中国经济的空间集中度和人口的空间集中度进行指数计算的话，和比中国更加现代化、更加发达的经济体来进行比较，当前中国的经济集中程度是较低的；如果把经济的集中度和人口的集中度做比较，中国人口集中度低于经济集中度，这样就产生了地区间的“人均GDP差距”。

好的方面是中国的人口集中度正在向经济的集中度靠近，人口的空间分布也跟经济的空间分布在趋于一致。不同地区、不同城市间的人均GDP和人均收入是趋于均等化的，实际上当前中国正在出现这样一种趋势。

在这样一种“在集聚中走向平衡”的发展道路中，不同地区应形成相互之间分工和协调发展，同时形成优势互补的产业发展格局。

一方面在人口流入地要关注如何客观科学地对待人口增长趋势，根据这一趋势增加经济和人口的承载力，从土地、基础设施、公共服务的供给等方面顺应人口的增长趋势，并且有一些核心大城市要逐渐跟周边形成连片发展的都市圈，适应人口的增长；另一方面，在人口流出的地区，伴随着人口的减少以及当地人口向中心城区的集中，在总量上要进行减量规划，在空间布局上需要做好公共服务和基础设施向中心城区的集中，即“集中式的收缩”。这些地区虽然人口在减少，但是其实是有利于发展农业、旅游和自然资源相关的一些产业，使其实现规模化和现代化，提高留守人群的人均GDP；对于边疆这一类特殊地区，为了国土的安全，需要在沿边地区布局一批县城和小镇，因而也需要在这些地方加大公共服务投入，并且扶持这些地方发展可持续的、有竞争力的产业，以避免当地的人口收缩有可能给边疆地区带来一些不利于国土安全的问题。

对不同收入人群分类施策扩内需

《21世纪》：对低收入、中等收入和高收入三种收入人群如何分类施策，释放其消费潜力，拉动内需发展？

陆铭：针对不同人群的数量和空间布局进行分类施策，它的根本原则就是要看到不同收入的人群具有不同的消费需求。

对于低收入人群，一方面要有提高收入的政策，包括通过人力资本的投资来提高低收入人群的发展能力，通过劳动力更自由的流动，为低收入人群提高收入、创造就业释放空间等。另一方面要通过二次分配和三次分配，缩小收入差距，减少低收入人群比重。人口流入地要通过实现教育、医疗、养老等领域公共服务的均等化来提升当地较低收入家庭消费水平。在一些人口流出的地方，特别是在贫困地区，更重要的是通过精准扶贫来释放消费空间。

对于中等收入家庭，主要还是要完善面向公共服务的供给政策，特别是在住房、教育、医疗等方面，要通过社会保障的完善，在住房相对比较短缺、房价又较高的大城市加快租赁住房市场的发展，缓解高房价、高教育成本等等对于消费的制约和挤出作用。

对于高收入人群，应该看到随着收入水平的提高，这部分人群所产生的消费需求将呈现高品质化、多样化、个性化及一些新增需求的产生，包括精神文化方面的需求、对于高品质的消费品和服务的需求等。客观上国内市场在满足高收入人群消费需求方面还存在供给侧的短板，需要在服务行业通过放松管制、多元化投资和引进一些境外厂商等，以此来增加国内市场针对高收入人群的产业发展和产品、服务供给，释放空间。

其中，中国正在探索的房地产税，也可以抑制高收入人群的住房投资倾向，有利于引导他们把收入转向更多的消费，特别是服务消费领域，从而产生一些结构性的调整。在教育、医疗、旅游方面，要加强国内相关行业的发展，把现在高收入人群大量在国外所释放出来的教育、医疗、旅游等需求逐渐引导到国内市场上来。