国企混合所有制改革应合理选择层级

在法人企业联合体模式下,混合所有制的层级选择有二。

一是保持集团公司国有独资,在集团公司的二级及以下各级法人企业之间,引进非国有资本搞混合所有制。这里的选择又有三种:一是各层级混合所有制均为国有控股,二是国有控股与参股并存,三是均为国有参股。显然,国有控股与参股并存将是最有可能的选择。

搞这样的混合所有制,一个国有资本要在不同的法人层级上对各种不同的非国有资本进行一对一的交易及相应的董事会治理,这显然会不断地增加交易成本。在这样的混合所有制下,各层级的法人企业很可能都是从事不同的业务甚至还是业务多元化。此时,所谓的混合所有制企业,将是各种资本、各层级企业、各种业务、各种管控方式整合在一起的法人企业集团。此时,作为国有独资的集团公司很难有明确的业务发展战略,其目标只能是如何以一定量的国有资本控制更多的非国有资本,在会计报表中实现最大规模的营业收入,并获取一定目标的国有资本收益。

二是在集团公司即一级法人层级上推行混合所有制。那么,二级及以下法人企业是否推行混合所有制则有两种选择:一是搞混合所有制。这时呈现出的则是如上述段落论述的情况,这里不再赘述;二是不搞混合所有制。此时,二级及以下法人企业均为国有独资,如中央企业中已经实现整体上市的中国中铁、中国铁建、中国交通建设,虽然它们仍保留集团公司,但集团公司已经不再从事任何业务,只是上市公司的控股股东,而上市公司旗下则为各国有独资法人企业。它们虽然按《公司法》注册登记,但因为国有独资,所以上市公司可以对其进行直接治理,这样可以减少治理上的交易成本,同时也有利于旗下法人企业贯彻上市公司的战略意图,从而确保上市公司拥有明确的发展战略。

在一级法人事业部模式下搞混合所有制,只能选择在集团公司的层级上。此时,企业必须由各种投资者组成的董事会来实施共同治理。在企业内部则是独立核算的事业部,它们由总部授权来从事相应的业务经营。公司总部对各事业部只是一种管理关系。显然,这样的混合所有制相对于多级法人的多级混合所有制可简化治理关系,减少交易成本,也有利于企业制定明确的发展战略及确保其实施。

选择不同的混合所有制层级对国有资产监管体制则有不同的影响。如果是保持集团公司层级的国有独资,而在二级及以下层级搞混合所有制,所形成的国有资产监管体制就是一种两层级和三层级的并存纵向关系,即:国有资产监管机构→国有独资企业;国有资产监管机构→由国有独资公司改组形成的国有资本投资(运营)公司→国有独资或混合所有制企业。我们称其为体制模式Ⅰ。

相应地,对国有资产监管机构直接治理的国有独资企业需进行分类,以实施所谓的分类监管。同时,只在二级及以下层级搞混合所有制,集团公司就可以自行决策,如目前的中石化销售公司实行混合所有制改革,就未经过国务院国资委审批;正在进行混合所有制改革试点的中国建材、国药集团,集团公司旗下的二级及以下企业多数已经发展成为混合所有制,这也是集团公司自行决策的结果。而之所以出现这样的情况是由于国务院国资委只是管理到集团公司层级,至于以下各层级企业的改革决策则由集团公司来定。

如果是在集团公司或者是一级法人企业实施产权主体多元化的混合所有制,那么所形成的国有资产监管体制就是三个行为主体的相互关系,即:国有资产监管机构对混合所有制企业中的国有资本履行出资人职责,国有资本投资(运营)公司持有并管理混合所有制企业中的国有股权。我们称其为体制模式Ⅱ。

混合所有制企业可以是法人企业联合体模式,也可以是一级法人事业部模式,但实施后者模式的可能性更大,因为这时混合所有制企业应该有明确的战略及所从事的业务,因此事业部模式可能更为合适。对混合所有制企业来说,它应该由国有资产监管机构同其他投资者来共同治理,这时自然不应有对混合所有制企业分类的问题,因为企业从事什么业务,如何开展经营活动,高管聘用、薪酬,应由各投资者共同组建的董事会来决定。当然,董事会的决定应该以遵守国家的政策规定为前提,如从事公用事业性业务,则要遵守国家的价格政策、行业准入规则等,但这些事宜的决定是董事会的事情,而不是国有资产监管机构的事情,国有资产监管机构只能是作为决策者的参与方之一。

在实践运行中,我们也不排除国有资产监管机构的两种体制模式相互转换的可能。如在体制模式Ⅰ中,如果国有资产监管机构对国有资本投资(运营)公司持有股权的企业直接履行出资人职责,同时,再让国有资本投资(运营)公司直接持有已履行出资人职责企业的股权,那么,体制模式Ⅰ就转变为体制模式Ⅱ。而在体制模式Ⅱ中,如果国有资产监管机构只对国有资本投资(运营)公司履行出资人职责,而国有资本投资(运营)公司对其持股企业再履行出资人职责,体制模式Ⅱ便转换为体制模式Ⅰ。