政府投融资平台变道之河南样本：孵化基金大平台、力推PPP

在此番出台的指导意见中,亦对如何进行融资模式创新,提出了诸多细化方案。主要推进措施包括:运用以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款等创新类贷款;鼓励有条件的政府投融资公司大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具,延长投资期限,吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目;支持政府投融资公司采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。

其中最有代表性的亮点为,提出推进省级平台公司建立基金大平台运作机制,设立中原基础设施产业投资基金、河南战略性新兴产业投资基金、河南现代服务业投资基金三大基金平台;鼓励市、县级政府投融资公司广泛吸引民间资本,支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金,并表明各地可使用财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持。

本报记者 冀欣 北京报道

国务院一纸43号文,令地方投融资格局全面转向,模式调整迫在眉睫。

作为全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份,近五年以来,河南省各级融资平台发展如火如荼,然而随着一系列限制地方政府负债行为规章制度的出台,河南的地方融资体系也变道在即。

日前,《河南省人民政府关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》正式出台,较为完整的为下一阶段河南省政府融资模式转向的具体路径做出定调,是在43号文落地后新政要求的驱动下,地方政府性债务管理调整的典型一例。

平台公司变道“去行政化”

21世纪经济报道记者了解到,河南新出台的指导意见中,总体原则是推动政府投融资公司由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变,由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变。

政府投融资公司今后的定位,将不再承担为政府举债融资功能,而是成为“各地投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体”。

核心的转型方向,于河南而言,大致包含两部分:一是省级政府投融资公司将主要承担关系全省发展全局的重大基础设施、产业结构调整等建设项目的投融资职能。

二是市、县级投融资公司则要求尽快从已融资的公益性项目中退出,通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本。运用政府和社会资本合作模式,重点支持本地城镇基础设施、产业集聚区、商务中心区、特色商业区的经营性和准公益性项目建设与运营;探索与专业金融机构合作的融资模式;有条件的还可通过与社会资本合作,发展村镇银行及小额贷款公司等。

而未来城投公司的运营机制也将较此前模式进行大幅度调整,核心即为“去行政化”。

新出台的指导意见提出,政府投融资公司要完善以董事会为核心的法人治理结构,推行高管任期制、契约化管理。并赋予其充分的决策自主权,规范“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。建立健全与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

值得一提的是,指导意见鼓励政府投融资公司按市场规则开展跨区域多层级联合重组,优化资源配置。还明确提出将支持有条件的省级政府投融资公司在市场竞争中不断壮大,逐步发展成为综合性、大型金融控股集团。

21世纪经济报道记者了解到,在过去五年中,河南省地方融资体系由省、市、县三级构建,其中省级平台以河南省投资集团为核心,以行业投资公司为补充的“一集团+多公司”模式为突出特点。

作为河南省“一号”投融资平台的河南省投资集团,经营目标定位为对证券、信托、保险、银行、基金等金融机构进行控股、参股投资,整合地方金融资产;对资源型、基础型以及现代物流业等优势产业进行控股、参股投资;对基础设施项目进行投资以及省政府决定的其他投融资事项等。业务涵盖能源、金融、造纸、水泥、交通、房地产、旅游、林场等多个板块。

河南省投资集团拥有多张金融牌照,为中原证券第一大股东,持股比例33.096%;为中原信托第一大股东,持股比例48.42%;同时也是中原银行第一大股东;河南投资集团担保有限公司也是其金融板块的重要组成。已具备上述构建大型金融控股集团的基本雏形。

翻新模式谋再破增量

尽管43号文出台后,地方政府融资平台都纷纷进行大幅度调整,但目前来看,其投融资功能并未弱化,甚至还在某种程度上继续增强,要求保持增量,所以如何在政策框架范围内进行路径微调,成为各地融资平台的首要目标。

以河南为例,便提出将“通过资产证券化等盘活存量,通过公私合作、设立产业投资基金等实现增量突破”。

在此番出台的指导意见中,亦对如何进行融资模式创新,提出了诸多细化方案。主要推进措施包括:运用以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款等创新类贷款;鼓励有条件的政府投融资公司大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具,延长投资期限,吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目;支持政府投融资公司采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。

其中最有代表性的亮点为,提出推进省级平台公司建立基金大平台运作机制,设立中原基础设施产业投资基金、河南战略性新兴产业投资基金、河南现代服务业投资基金三大基金平台;鼓励市、县级政府投融资公司广泛吸引民间资本,支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金,并表明各地可使用财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持。

而43号文中大力支持的PPP模式,也成为了本次河南地方融资平台鼓励推进的重点,提出经政府指定或授权,政府投融资公司可作为实施主体,具体负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

具体操作模式包括:对具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,政府投融资公司可借助政府授予特许经营权,采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等方式。

对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,投融资公司可通过政府授予特许经营权附加部分补贴,采用BOT、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进实施。

融资平台格局五年嬗变

至于市场关注的存量债务处置问题,在此番河南出台的指导意见中,也针对不同债务类型提出了差异化解决方案。

首先,对确需政府偿还的公益性项目债务,从政府投融资公司中剥离交由政府妥善处置;其次,对确需政府履行担保或救助责任的公益性项目债务,区分情况,分类处理;最后,对政府投融资公司承担的自身运营收益不足以还本付息的准公益性项目存量债务,当地政府可依法注入优质资产、加大财政补偿力度。

并提出,将根据各地政府投融资公司承担的政策性建设任务需要,适时将从一般竞争领域和产能过剩领域退出的国有资本注入相应职能的政府投融资公司。

21世纪经济报道记者了解到,前述《指导意见》是河南省近年来第二次下发关于政府融资体系建设的框架性方案。前度发文当追溯至2009年8月15日,河南省政府出台《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》,要求省、市、县三级政府建立投融资体系,也正是从此河南省地方融资平台公司发展驶入快车道。

彼时,指导意见中主要倡导的仍是此前遍地开花的“财政兜底”运作机制,明确提出建立“政府偿债机制”,对投融资机构因承担公益性建设项目融资任务而发生的亏损,先由投融资机构的经营性收入进行弥补,缺口部分由投融资机构主管部门编制债务预算,列入部门预算,有计划地还本付息。

相比而言,此番43号文出台规范后的指导意见,已比2009年的政策发生了极大变化。不仅是河南,从今年年初开始,山东、江苏等地城投公司的调整规划都已相继披露,总体方向就是剥离传统的公益性项目投融资职能,转向以经营性业务为主,而偿债资金来源主要依靠自身经营,而非政府信用。

各地也已纷纷出台相应举措逐步推进转型,推进例如兰州市城投、国投等现有7家融资平台公司将被逐步转型为国资投资运营公司,不再行使政府职能的融资职责。(编辑 马春园)