把成品油消费税纳入税制改革

在城市环保问题日益引起关切的情况下,如何让成品油消费税更好地为治霾发挥作用,这个问题引起了越来越大的关注。据报道,在今年“两会”上,有全国政协委员提案建议,国家征收及增加的成品油消费税,其目的在于改善环境质量、治理大气污染,所以应强化“专款”专用,建立成品油消费税返还消费地制度。提议者认为,如果能按比例将征收的税金返还消费地,采取不同的治理方案,可能治霾效果会更好。

从去年11月28日至今,在国际油价暴跌导致国内油价下调的背景下,国家连续三次提高了成品油消费税,汽油消费税从1元/升提高至1.52元/升,柴油消费税从0.8元/升提高至1.2元/升。据估计,现在附着在成品油上的各类税费,已经占到了成品油价格的45%以上。据测算,2015年国家将征收成品油消费税税金约6185亿元。

去年以来成品油消费税的“三连涨”一度引起了不小的讨论和争议。财政部负责人曾经表示,提高成品油消费税的新增收入,将被纳入一般公共预算统筹安排,可以增加治理环境污染、应对气候变化的财政资金,然而这一安排的具体路径和成效如何,公众目前可以得到的信息仍不太清晰,这也许是促使委员提出提案的原因。的确,如果让征收的成品油消费税更多用于治霾方面,并展现出实效,必将让此前的“三连涨”得到更大程度的合理性论证。而且,清洁空气是一种公共品,应该说,把提供该公共品的职能由更了解本地情况的地方政府来发挥,而不是由中央总揽,是一种更佳的思路。提案者认为,燃油所产生的环境污染主要发生在油品消费地,大气污染治理和防控应严格按照“谁消费、谁缴税、谁治理”的原则,这有一定的道理。

但也必须看到,虽然这一思路在原理上正确,但在操作上依然存在一定的挑战。因为目前成品油消费税作为消费税的一种,是属于中央税。虽然屡次有消息称消费税可能调整为地方税,但这目前依然只是猜测。而既然是中央税,就必须遵守统一的税制,难以期待成品油消费税得到特殊对待,所以返还地方的可能性其实不高。如果要改变该现状,就必须将该问题纳入整体改革的思路中考虑,使其成为税制改革“组合拳”的一部分。

另一方面看,成品油消费税的提高已经对消费者的行为产生了引导作用,有利于油品消耗和废气排放的减少。如果未来能让成品油消费税成为地方税或者可以返还地方,应该主要用它来促进油品质量的提高,以减少污染气体的排放量。

其实,一直以来成品油消费税的定位和功能并不十分清晰,大体上一是为了调控能源消费,促进节能减排,二是为了筹集公路发展资金,但如何保障它发挥这些功能,仍然缺少一定的细则。2008年成品油消费税的那次上调,也伴随着税收体制的规范化和价格机制的完善化,这两者应该是相辅相成的。而这次在一定程度上由“三连涨”激发的讨论,也应该成为该项税收整体改革、功能和机制进一步明晰化的契机。(编辑 张立伟)