“贵州山”森林梦

3月24日召开的中央政治会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》,这次会议有两个亮点,一是将生态文明建设提到事关实现“两个一百年”奋斗目标的高度;二是将“绿色化”与之前新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”并列。

自从2007年,十七大报告将“建设生态文明”列入实现全面建设小康社会奋斗目标以来,中央对生态文明建设的重视程度越来越高。其中,森林覆盖率是衡量生态文明建设的一个重要指标之一。2010年以来多个年份的中央政府工作报告也提到全国森林覆盖率的目标数据。2012年的中央政府工作报告还专门提到前一年植树造林的面积,植树造林在全国成为新风尚。此外,多个国家级生态经济区也陆续得到批复。

目前,贵州省正在进行声势浩大的植树造林三年计划。正如贵州省省长所言,要按照“产业生态化、生态产业化”的理念,念好“山字经”,种好“摇钱树”,发展经济林,促进绿水青山与金山银山有机统一。

本专题选取了贵州、重庆和江西三个地区的案例,通过实地调研,剖析目前在生态绿化建设和林产业发展中亟待理顺的体制、机制性问题。

核心提要

庞大种树计划正遭遇资金不足、体制不顺、人力奇缺三大挑战。

本报记者 程维 贵州贵阳报道

一场声势浩大的绿化行动正在贵州展开。

今年2月份,贵州省启动了“绿色贵州建设三年行动计划(2015-2017)”。按照这一计划,到2017年,贵州省将完成造林绿化任务916万亩;完成森林抚育和低产林改造项目300万亩,辐射带动1200万亩;全省森林覆盖率达到50%以上,古树大树保护率达到100%;林业产值突破1200亿元。

此前,贵州省的森林覆盖率增速并不缓慢,连续15年保持每年1%的增长。而未来3年要种树的区域,更多是并不适合种树的山地或荒漠化地带,难度更大。

21世纪经济报道记者前往该省多个县实地调查后发现,这一庞大造林计划,目前正面临资金严重不足,体制不顺,林业专业人才奇缺,且基层对应执行人力缺位等难题。

该省林业官员称,如果这三大“拦路虎”不能得到及时清理或解决,“绿色贵州”的实际推行可能会因此受到严重拖累。

“贵州山”森林梦

有山必有树,这在南方似乎是常理。不过,贵州是个例外。

据国家发改委2011年7月印发的一份《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划的通知》称,贵州省国土面积17.6万平方公里, 其中岩溶出露面积11万平方公里,占全省国土面积的62%,是世界岩溶地貌最典型的地区之一。

特殊的地形地貌,造成贵州石多土少,土层瘠薄,易受侵蚀,水土流失严重。上世纪五六十年代的大炼钢铁、八十年代开荒种地和一直以来农村砍烧木材加剧了这一进程。

不过,近年来,这些主要的毁林因素,正在逐步淡化。农村青壮年劳动力外出导致开荒土地减少、用电煮饭而不是烧柴火等因素,使得贵州省的山体植被得到了一定程度的修复性恢复。

在一些地区,在石漠化区域中的石头空隙或部分有土的地方种植果林,既可以提高森林覆盖率,还能增加农户收入。如,坪上村是贵州省贞丰县石漠化治理的一个试点区域,该处尝试出的果林加金银花的套种模式,在当地被称为是石漠化治理的“坪上模式”。

据国家统计局的普查,2006年时,贵州省的森林面积由1998年的8143万亩增加到1.05亿亩,森林覆盖率由30.83%增加到39.93%。

2011年至2013年,该省投入造林资金115.15亿元(其中中央财政资金为93.79亿元),与“十一五”期间相比,年均增长52.24%,此4年间累计完成造林1283.35万亩。

至2015年2月底,贵州全省森林面积达1.3亿亩,森林覆盖率提升至49%,连续15年保持增长1个百分点的增速。但是贵州并不满足于该省快速提升的森林覆盖率。

今年2月25日,春节后上班的第一天上午,贵州省省委书记赵克志和省长陈敏尔等领导来到贵阳市贵安新区马场镇,在一座荒山边上,启动“绿色贵州建设三年行动计划”。赵克志,带头在荒地上种下树苗。

据报道,当天同步在全省各地参加启动仪式达8万人,义务植树40万株。一场声势浩大的绿化行动正在贵州展开。

资金仍依赖中央财政

根据贵州省目前公布的种树计划,今年该省将争取筹集36亿元以上林业建设资金,完成造林计划400万亩,力争完成450万亩。

以上述数据测算,贵州省今年林业投资为每亩800元至900元。但该省林业部门的工作人员称,如果单计人工造林投资,该省实际人工造林的投入仅为每亩350元至400元不等。

来自该省林业厅和几个石漠化严重的县林业部门负责人的反馈意见显示,这一投入,严重不足,该省各级部门为完成考核任务,只有想方设法调动各种资源来把树种下去。

“几年前国家给的种树补贴是每亩250元,现在提高到了每亩近400元,但是这一投入,只能购买小苗,还不能计入人工和管护费用。”贵州省一位林业工作人员称,所谓小苗,是指高度低于20厘米至30厘米的小树苗。

这些小苗,通常需要3年至5年,方能长高至1.5米左右,此时方可基本成林。

如果想立即成林,需要种3米左右甚至更高的大苗,大苗的价格是每棵120元至130元。以每亩30-40棵树计,种植及管护大苗的费用每亩需要1.2万元至1.3万元。

关岭县为向该县其它农户及种植大户作出在石漠化地带依旧能种树成林的样板,该县主要领导在贵阳至云南的高速公路路边,往晴隆县方向的公路右侧,分几个不同地段分别种植了一批“示范林”。这些“示范林”中绝大多数树坑无法靠人工挖掘,只能用挖掘机在石缝中打出80厘米见方的坑,填土种树。

贵州省目前的“绿化贵州”种树计划,分别由几个板块构成,其中林业厅的“营林总站”牵头的人工造林,以及该省发改委牵头负责的石漠化治理,是该省目前种树的主要支撑。另有退耕还林,天然林保护、低效林提升改造等板块,目前这些板块的主要资金来源,依旧是中央财政。另有一部分资金,来自于省级及其下各级财政资金。

贵州省上述前两大主要造林板块2014年的造林数据是:2014年国家给贵州省下达了495万亩的种树计划,该省实际只完成了455.45万亩,其中石漠化治理造林190万亩,林业部门牵头的人工造林160万亩。另100多万亩由其它几个板块构成。

目前贵州省的林业投资来源,仍然延续此前的高度依赖中央财政资金的模式,尽管该省此前几年不断出台激励措施,试图引入社会资金及其它资金投资林业,但成效并不显著。

2011年至2013年,贵州省完成林业投资115.15亿元,其中中央财政投入资金为93.79亿元,此间中央财政占该省造林投资的比重为81.45%。2014年,该年度该省全年落实林业投资40.2亿元,其中中央财政投入33.6亿元,中央财政占该省造林投资的比重为83.58%。

2015年贵州省的林业投资目标为36亿元,其中有9亿元为地方财政承担,省政府承担其中4.5亿元,要求各市、县分别承担另外4.5亿元。贵州系欠发达地区,各市、县财力有限,至本报记者采访时止,该市只有部分市、县财政将对应的财政款拨付到了林业部门账上。

贵州某县的一位林业部门造林负责人称,县里面主要领导来开个造林启动仪式后就走了,配套的钱到不了位。“以前几年省里也要求县财政配套一部分资金,实际上一分钱都没有拨过来。”于是,他们只有想办法动员林业大户和苗圃大户上山种树,并通过协调林业大户向村民租赁山林,把林权证办给山民或林业大户的方式,配合每亩350元至400元的财政补贴,调动社会资源上山种树,以完成种树任务。

条块分割严重,体制亟待理顺

据贵州省多级林业部门官员及工作人员反馈的信息显示,该省庞大的种树计划背后运行体制,亟待理顺。

目前占该省造林大头的石漠化治理由当地发改委牵头,人工造林由林业部门牵头,另有农业、扶贫、水利等多个部门牵头的部分项目。

该省的造林体制弊端,主要体现在三个方面,一是现有部门运行模式不适应造林或与造林需求严重冲突;二是各部门间缺乏足够和起码的沟通协调机制,导致条块分割;三是现有的运行模式在多处与法律法规相冲突,亟待调整。

“我刚刚才在会上跟发改委的人吵起来了,你石漠化治理的招投标,总是要拖到年底才完成,那我们这一年的造林任务怎样才能完成?招投标的程序都没走完,更没有招投标,园林公司或种林大户哪个敢上山种树?”贵州省林业厅相关负责人3月20日对21世纪经济报道记者称,自己每一次开会都要跟发改系统的人吵,虽然吵了也没用,但是又不能不吵。

该负责人称,该省2013年的部分石漠化治理项目的招投标现在都没完成,“你说这个林怎么种下去?”发改委也似有自己的冤屈:根据国家《招标法》及相关法律法规,凡是财政资金投入的项目,必须公开招投标。等走完招投标审批程序和流程,一年就过去了。

但林业部门则采取了变通措施。“我们采用的方式是公开邀标,或者‘竞争性谈判’,贵州省的气候决定了,一年中最适合种树的季节是秋冬季节,但省级林业厅的种树资金安排计划通常要3至9月份才能下来,实际划拨到位的时间是年底,但是我们不能等啊,真要等资金计划和资金划拨下来,这一年的树就别种了。”贵州省一位不愿具名的县级林业官员称,该县通常是按自己拟定的年度造林计划推进,省级及中央财政项目资金下来后,自己再做相应调配,相当于做了一个变通处理。

一位县林业局局长的办公室外,就列有未来3年按年度实施的造林计划,此计划中的各乡镇分列一图,图上分别以红、黄、绿三色标注未来2015年至2017年究竟该在哪些区块造林。

上述信息表明,贵州省各市、县林业部门采用的邀标及竞争性谈判选择树苗提供商、造林商的方式,可能存在比公开招投标方式更多的利益输送或有法律风险,但部分林业官员认为,这是迫不得已而为之,除非在上一年9月份就启动下一年的造林计划并推动招投标程序,否则根本无法调集各种资源种树。

该省一位林业官员则认为,招投标在该省造林中并非最佳解决方案。他们经常碰到明知是最好的苗圃供应商,提供的树苗也最适合招标区域种植,但招投标结果下来,他反而中不了标,而是一些连苗圃都没有的人中标了,再四处买树苗凑足了,种到山上去。对应育苗的大户自己几次拿不到单,失去育苗积极性,就不再育苗或减少育苗,加大了县里的购苗难度和成本。

关于部门沟通和协调机制事宜,目前该省几个涉及造林的部门相互间调取数据和信息艰难,他说,“我们每个月想调阅一个石漠化数据都很困难。”更有甚者,有些财政拨付的造林项目,省内资金下达到各市县一级后,林业部门还没法参加这些项目的资金调拨或项目讨论会。

“现在是中央拨付不低,省里面决心很大,但是任务下达后,下面衔接不上,近几年地方党委和政府重视程度更高了,从省级、地级、县级、镇、村都提高了重视程度,造林要质要量,但是没钱。”

倒金字塔结构,基层执行人奇缺

贵州省林业厅营林总站一位负责人认为,目前贵州省的造林体系在运行架构、人力配备上存在“倒金字塔结构”,即中央和省级党委、政府非常重视,但是基层搞具体人工造林工作的人手非常紧缺,逐级剧减,这是全省的普遍现象。

以本报记者调查的贞丰县为例,该县营林站有站长1人,但仅有1人。其下“非垂直管理”有6位各乡镇的林业员,其中多人不懂林业或缺乏林业技术培训,且兼有其它任务,如果有事,首先得向乡镇长“要人”、“借人”。

以贞丰县为例,未来3年该县还要消灭掉11万亩荒山,占该县荒山总面积的10%左右,靠这几个人是无法完成这一任务的。

依赖庞大的县级及县级以下政府体系和基层组织来推进种树计划实施,是贵州省人工造林计划成功的诀窍和核心。该省林业部门在省级党委及政府的牵头下,在此计划中更多地充当了一个计划推进者和督促者的角色。

此外,贵州省还把绿化和造林完成任务纳入对地方官员的考核指标体系,这在制度上保证了地方主要党政官员调集各种行政资源造林,弥补了“倒金字塔”结构的不足。

不过,在实际执行过程中,该模式仍存在诸多不足。

3月19日,贞丰县林业局局长陆兴江在带领本报记者赴该县几个造林示范点时,途经者相镇毛黎坪,正好碰上该村村民陆发权及家人种植苹果树,这些胸径约8至15厘米的苹果树每棵价值150元左右,由当地政府购入后免费提供给村民种植。

不过,由于缺乏技术人员指导,村民们直接把没有根包土的苹果树放入坑中,填土、浇水。陆兴江急了:“没人教过你们要用生根粉?”随即抓起电话找该镇分管林业的副镇长,副镇长正在开会,来不了现场,林业员外派出去办其它事去了,也来不了。

陆兴江只好自己拨通生根粉供应商的电话,让他马上把生根粉送到种树现场。按照操作规范和技术要求,种植苹果树或其它无根部土包的树,需要用每包2元的生根粉,加泥、水,混合成泥浆,将树根在泥浆中滚两圈,沾满泥浆后再入坑种植,就能大幅提高成活率。

“到了乡镇以下就基本没什么人管了。” 陆兴江说,这是一个大问题。因为他自己不可能每天在几十个乡镇的每个种树现场同时出现。(编辑 谭翊飞)