公路建设管理体制改革意见出台

4月21日,交通运输部对外公布《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》(下称《若干意见》),提出完善公路建设管理项目法人责任制等四项制度,创新项目建设管理模式,建立健全统一开放的公路建设市场体系,不断强化政府监管。

交通运输部政策研究室一位人士向21世纪经济报道记者表示,《若干意见》的修订意见稿在2014年下半年就已经拟定,当时还召开了全国公路管理体制改革座谈会,会上讨论了修订意见稿,并提出了四个改革试点:重点项目自管模式试点、扩大代建制试点、设计施工总承包试点、监理制度改革试点。

“这次文件的正式出台是在去年会后布置给地方若干交通厅进行试点之后总结了一定经验之后出来的最终意见。”上述人士表示。

上述四个改革试点中的重点项目自管模式试点和扩大代建制试点即是创新项目建设管理模式中的两个模式。

所谓重点项目自管模式,指的是建设管理法人具备工程项目管理的专业能力,能够完成《公路工程施工监理规范》中的工作要求并对工程质量、安全、进度、投资进行有效控制的,可以自行管理。代建模式指的是有相关资格的代建单位代建公路项目。

此次《若干意见》明确提出,对于目前由地方政府或交通运输主管部门直接负责建设管理的国省干线公路、农村公路项目,应逐步过渡到由公路管理机构履行建设管理法人职责,或通过代建方式由专业化的项目管理单位负责建设。

《若干意见》根据公路建设实际和投融资体制改革的要求,提出各地可结合本地区实际情况和建设项目特点,选择自管模式、改进的传统模式、代建模式之一作为建设管理模式,以提高项目管理专业化水平。同时,鼓励各地进一步探索政府和社会资本合作(PPP)模式等新融资模式下的其他有效建设管理模式。

国家发改委综合运输研究所研究员李玉涛表示,此次深化公路建设管理体制改革意见出台,背后深层次反映的是在中央政府重拳整治地方债和地方融资平台和大力推行PPT模式的大背景下,交通主管部门在交通项目投融资上做出的改革。

交通运输部副部长冯正霖在今年3月份举办的中国浦东干部学院学员论坛上表示,目前中央明确要求划清政府与企业的边界,政府债务只能由政府及其部门通过债券方式举借,不得通过企事业单位等举借,要剥离融资平台公司承担的政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。这意味着,公路交通建设实施多年的“贷款修路,收费还贷”的投融资模式将发生根本性改变,即由“交通运输部门贷款”调整为“发行政府债券”。举债和偿债主体从各地交通运输部门调整为省级人民政府,政府举债建设的收费公路债务余额和车辆通行费收入全部纳入政府性基金预算管理。

不仅如此,政府发行债券也将受到严格的约束。冯正霖表示,中央明确要求,各地一般债券和专项债券的发行额度,实行限额管理。地方政府举借债务,必须报本级人大或其常委会批准,同时把债券的“借、用、还”全部纳入预算管理,强化预算的严肃性和刚性约束,并建立严格的考核问责机制。

冯正霖表示,对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务,特别是明确一些地方债务负担过重的,可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构。

正是在这种交通运输投融资体制改革背景下,此次公路管理体制改革提出多种相应的建设模式。上述人士表示,在政府举债日益收紧的新形势下,各地都希望通过PPT等模式来吸引民资,不过问题的核心是如何能够说服民资进来即如何能够使得项目有利可图。这就需要通过一系列的配套改革,例如政府增加补贴、公路税费改革等需要相应跟上。