央行经理国库主要是对财政资金把关

进行库底目标余额管理是国际上通行的做法。国库资金进出是一个动态过程,不断有钱进来有钱出去,一定时期内保存多大余额能保证正常运转、支出需要,要对库底资金进行预测,这部分库底资金不能动的;超出部分,与其趴在国库上拿一个活期利率,还不如拿出来做一些短期经营产品,如短期票据等,好歹比活期存款利息要高一些。

地方政府进行国库现金管理还能增加不少财政收入。另外,国际上进行国库现金管理,有时候还会出现国库亏空,这时需要发行短期债券,这部分债券还需支付利息。

本报记者 周潇枭 北京报道

6月24日,国务院法制办就财政部起草的预算法实施条例公开征求意见,意见征集将持续一个月。

预算法主要围绕我国高达十几万亿的政府收入展开,规范政府收支行为,引入多方监督制衡机制,使得财政资金的使用更为规范透明。预算法因触及利益较多,且事关重大,经历十年时间,最终获得通过。预算法虽吸收了不少改革精神,但规定仍然过于原则化,实践操作弹性空间很大。

预算法实施条例需要解决的问题就是细化相关规定,提高法规的可操作性。意见稿对预算公开、转移支付、政府债务等都有更详细的规定,但有关财政专户、国库管理等问题,仍存在不少争议;一些规定也有待细化。

财政专户是否有存在的必要?央行是如何经理国库的?央行和财政部门在国库管理上应该如何分配职权?国库现金管理是怎么回事?省级政府可增列赤字,发行短期债券,又该如何操作?就此,21世纪经济报道记者采访了中央财经大学财政学院副院长、预算管理研究所所长李燕。

财政部和央行在不同关口把关

《21世纪》:意见稿中国库管理的规定,财政部门基本处于主导地位,央行及国库经办部门要接受财政部门的指导和监督,这跟预算法中“央行经理国库”的规定是否矛盾?

李燕:实施条例不能违背预算法的规定。预算法第五十九条规定,“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”,并非所有国库都是由央行及分支机构经理的。

《21世纪》:央行是如何经理国库的?

李燕:央行经理国库,主要是对财政资金进行把关。

我国实行的是国库集中收付制度,这是一个账户体系,所有财政资金进入国库,财政支出统一从国库支出;除了这个账户体系外,还有部分财政专户,这块财政部门的自由度大一些,由商业银行来代理。

国库单一账户,是财政的主要收支账户,采取集中支付和授权支付。各个预算单位没有分散账户,在实际支付没有发生之前,所有的财政资金都在国库单一账户里。假如一个预算单位要花这个钱,比如支付工资,或者进行大宗采购,到该付款的时候,都需要按规定向财政部门提出申请;财政首先要审查,支付是否符合预算要求,财政有审查的职责,审核通过之后,就会给国库一个拨款支付指令;这个时候,央行要发挥经理国库的作用,还要对财政支出进行审查,是否符合预算要求,是否符合法定要求。比如,预算法里写了,没有预算不能支付,跟预算不符也不能支付,财政部门和央行在不同的关口,进行把关。

财政专户有其存在必要性

《21世纪》:央行国库局局长刘贵生曾表示,财政专户在国库单一账户体系之外,对国库资金造成较大分流,且余额不易掌握。现在随着央行国库信息化建设不断深入推进,各种财政专户都可以在国库单一账户中得到更有效的核算和管理。财政专户是否还有存在的必要?

李燕:财政专户仍有其存在的必要性。预算法里有相关规定,“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立财政专户”,如根据《中华人民共和国社会保险法》的规定,社会保险基金收入需存入依法设立的财政专户。

意见稿中对财政专户的设立作出了规定,仅限以下四种情况:1.法律规定可以设立财政专户的资金;2.外国政府和国际经济组织贷款、赠款;3.按照规定存储的人民币以外的货币;4.国务院批准的其他特定专用资金。

像依据外国政府的规定设立的专项,涉及到外币没法结算的,还有一些央行做不了的业务,都需要通过专项。按照预算法的规定,我国是五级预算管理,最低为乡镇预算。对于国库设立方面,乡镇这一级有条件的可以设立,但很多乡镇不具备设立国库的条件,这些乡镇资金也只能存放在商业银行中,属于财政专户的范畴。

我国当前财政专户存在的问题是越设越烂、越设越多,一方面造成了对财政资金的分流,另一方面也为一些不规范的资金留下死角。去年11月份,财政部国库司出台175号文《关于进一步规范地方国库和财政专户资金管理的通知》,对财政专户的清理作出了部署,存量的财政专户要全面清理;符合规定的,继续留下来;不符合规定的,两年内逐步取消;新设立的专户,要严格执行相关规定。

对于财政专户,应该是清理而不是取消,专户有其存在的必要性。

国库余额管理空间大

《21世纪》:意见稿提出要建立以国库现金流量预测和库底目标余额管理为基础的国库现金管理制度,这是怎样一个制度?

李燕:这得益于我国国库集中支付的改革。此前为分散支付,根据月度、用款指标和用款计划,将国库资金分散到不同预算部门的经费存款户上去;现在国库集中支付,财政资金没有到该付款的时候,就仍然留在国库账户上。

前些年,我国财政收入形势比较好,再加上进行集中支付改革,国库余额比较多,国库现金管理的命题才变得可能。如果财政资金存在央行国库上,人民银行只给一个活期利息。进行现金余额的管理,关键就是要实现财政资金的保值增值。

进行库底目标余额管理是国际上通行的做法。国库资金进出是一个动态过程,不断有钱进来有钱出去,一定时期内保存多大余额能保证正常运转、支出需要,要对库底资金进行预测,这部分库底资金不能动的;超出部分,与其趴在国库上拿一个活期利率,还不如拿出来做一些短期经营产品,如短期票据等,好歹比活期存款利息要高一些。

地方政府进行国库现金管理还能增加不少财政收入。另外,国际上进行国库现金管理,有时候还会出现国库亏空,这时需要发行短期债券,这部分债券还需支付利息。

国库现金管理需要协调好财政政策和货币政策的关系。

《21世纪》:目前央行国库上政府存款基本保持在3万亿左右的规模,这个规模是不是有点过大了?

李燕:需要加强余额管理。这个3万亿里,有一些是专户或专款的钱,是有既定用途的,还不能用于其他方面。现在存在一方面资金紧张,一方面财政资金又动用不了的问题。国务院最近提出的加大财政资金的统筹使用,能在一定程度上解决这个问题。

短期债券为平衡年度预算

《21世纪》:意见稿中指出,省级政府按规定增列赤字的,应当在国务院下达的本地区政府债务限额内发行短期债券平衡。这个短期债券跟一般和专项债券有什么区别?

李燕:一般和专项债券都是用于资本投资,如修个路之类的,期限较长;短期债券主要是一年以内,为的是实现短期国库平衡,预算法规定增列的赤字需在下年归还。

这跟跨年度预算平衡有关。按照新预算法的规定,如果当年财政出现超收收入的,不能用于其他,需补充预算稳定调节基金。如果出现短收了,允许省级政府在一定条件下增列赤字。

我国原来是追求年度预算平衡,预算审查重点是收支平衡,要求预算收入征收部门完成上缴任务;将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这样年初收入为一个预期,不是法定必须完成的目标。收入预算是有的,但预算法规定了,不能多收、提前收,也不能少收,依法征收,应收尽收。如果把收入定为必须完成的指标,会带来财政顺周期调节的问题,收入目标定了之后,各级财政在本级政府和人大的压力下,如当前经济增速下行的背景下,收入完成不了,若按年初预算来征税,会带来“过头税”的问题,会加重经济的不景气。

如果进行跨年度预算平衡,除了出现超收收入这种情况,也必须考虑收入出现短收的情形。如果短收了,年初收入没实现,财政支出有缺口,按照这样一个顺序:先用稳定调节基金,不够再压缩财政支出,如果因为支出是刚性的,可以增列赤字,经过一个特定程序,省级政府可以发行短期债券。

这里面,如果省级以下政府出现短收,按意见稿的规定,可向上级政府申请临时救助平衡当年预算,并在下一年度预算中安排资金归还。因为具有发债资格的仅限省级政府,省级以下政府可向上级政府申请,再由省级政府统一发债。

《21世纪》:当前经济形势下行,各地财政收入增速也下滑明显,但将一个省作为整体来看,应该不至于到要增列赤字来平衡预算的地步吧?

李燕:那不见得。

《21世纪》:虽然预算收入不是硬性指标,但如何保证地方执行时,也不再出现过头税的问题呢?

李燕:这需要按预算法来执行,而且要真正执行下去。我们已经习惯预算平衡眼睛是盯着收入的,收入作为任务,一级一级往下压;真正的实践还要有一个过程。那就看后面执法,预算法的一大亮点就是法律责任,怎么规定怎么处罚,大家就当一回事。

(编辑 宋菁,如有意见和建议请联系zhouxx@21jingji.com, songjing@21jingji.com)