司法改革进阶：司法责任制改革征求意见

截至7月,司法改革试点已在全国所有省、市、区分三批铺开。近日,最高法院和最高检察院分别就各自起草的司法责任制改革文件征求意见。

一年前,司法改革在首批7个省市先行试点时,中央司改办负责人曾公开表示,在完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、建立省以下法院检察院人财物省级统理4项主要任务中,完善司法人员分类管理是必须牵住的“牛鼻子”。

司改试点行至目前,各试点已形成基本统一的司法人员分类和员额制模板后,改革的“牛鼻子”已悄然变为司法责任制改革。

“完善司法责任制是四项试点中承上启下的一环,以对司法人员分类并核定员额为基础。”一名试点中级法院院长告诉21世纪经济报道记者。

实际上,“两高”早在2012年、2013年就启动了系统内的相关试点。最高法院于2012年选择十几家地方法院进行审判权运行机制改革,并于2014年形成了深圳市盐田区法院等经验,最高检察院也于2013年在17个地方检察院部署了检察官办案责任制试点。

这些试点的成果是,司法系统已建立了“主审法官+法官助理+书记员”、主任检察官办案组等新型办案单元,并出台了错案追究、终身负责、司法人员过问案件记录等配套机制,司法责任制改革整体推进已具备条件。

值得注意的是,最高法院和最高检察院正起草各自的司法责任制文件。“这是一个积极信号。检、法两家以前的改革是整齐划一的,但这并不符合诉讼规律,因为两者的管理体制并不相同。”中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷告诉记者。

审委会退居“二线”

海南全省只有2000多名法官,在年初完成全部法官选任后,海南省法院在全国率先开始司法责任制改革,海南省高院于3月1日施行了《海南省法院完善司法责任制实施办法(试行)》,7月1日又制定了《海南省法院司法责任制职责清单(试行)》。

据《法制日报》报道,职责清单共8章40条,明确和细化了主审法官、合议庭、审委会等人员的权责,大幅压缩审委会讨论案件范围。

“审判权的独立,说到底应该是法官的独立,法官要既审又判,不能审者不判,判者不审。”参加了最高法院文件征求意见的全国律协刑辩委员会副主任李贵方向记者介绍。

拥有审判权的重要标志是签发裁判文书,一名基层法院的副院长告诉21世纪经济报道记者,其分管的业务庭“每年案件总数超过1000件,绝大多数的裁判文书由我签发”。

这意味着,对案件的决定权在由过去院领导、审委会“下放”到法官和合议庭。公开报道显示,一些试点法院审委会讨论案件的数量下降了90%多。

海南省高院院长董治良今年5月在《人民法院报》撰文称,司法责任制有两个层次的内涵:一是司法机关、司法辅助机构及司法从业人员依法应当承担的法定职责,属于角色义务;二是因其职业行为不当引起的依法应当承担的不利法律后果。

在海南省的规定中,审委会讨论案件的范围被限定在死刑、在法定刑以下判处刑罚、需要再审的案件等。

除了“权力清单”,司法责任制的另一面是错案追责,这又被分为违法审判责任和差错案件责任。一家正在进行司法责任制试点的法院工作人员介绍,该院又将案件差错分为一、二、三类差错和瑕疵四个等级,而“对于违法审判和差错案件的责任追究,分别由法院监察室和审监庭负责”。

检察官责任制的特殊性

7月8日和7月17日,最高检察院两次召开座谈会,就正在起草的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》征求意见。7月14日,最高法院也就关于完善司法责任制的改革文件举行座谈会征求意见。

这与以往形成鲜明对比。十四次中央深改组会议通过了17份关于司法改革的文件,这些文件的共同点是需要政法系统之间,甚至需要政法系统与立法、行政机关相互配合、协调。

“法院实行主审法官、合议庭负责制,但检察院则实行上级领导下级、检察长领导检察工作的基本原则。”中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷告诉记者。

检察院办案组织分为独任检察官和检察官办案组,此轮司法改革中,检察院在检察官办案组中设立主任检察官,赋予其部分原属于检察长的职权。“其目的是实行扁平化管理,去除司法机关的行政化,但‘主任’两个字本身就有强烈的行政化色彩,因此颇有争议。”程雷说。

“名称”争议的背后是检察院内部职能权属的分裂。“检察权既有司法性又有行政性,具有双重属性,有司法性就要相对独立,有行政性还需要上命下从。”一名参加了检察院内部文件研讨的学者说。

程雷认为,对于检察院批捕、起诉等司法职能,可以比照法院的司法责任制改革,加强办案检察官的独立性。对于检察院诉讼监督职能,可以采用主任检察官负责制,继续赋予其上级领导下级的行政化属性。

“现在的问题是检察院内部行政化色彩比较重,司法化不足。”上述学者说,检察院办案大多采用检察长、部门负责人、检察官“三级审批制”,效率较低。

《检察日报》报道称,“检察机关内部各层级职责权限将会发生怎样的变化?这是司法责任制改革的一个重点,也是一个难点”。

(编辑:肖欣欣;如有意见建议请联系:wangfeng@21jingji.com;xiaoxx@21jingji.com)