负面清单制度催化市场准入正能量

何谓市场开放?就是约束权力之手不得越界;何谓行政审批改革,就是该审则审不该批就不要批,归根结底,就是节制权力。让市场发挥配置资源的作用,权力退居配角,市场准入的大戏才能演好。

以简政放权为目标的行政审批制度改革,清单制度是改革之要,亦是细化践行的载体标本。继权力清单、责任清单之后,市场准入的负面清单制度亦提上了日程。中央全面深化改革领导小组在日前的第十六次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,对实行市场准入负面清单制度作出了顶层设计。按照这一制度设计,从2015年至2017年,我国在部分地区试行市场准入负面清单制度,2018年起实行全国统一的市场准入负面清单制度。

清单制度是法治国家的治理常态,也是市场监管的必要之举。对我国而言,清单制度无论对监管者还是市场主体,都还是新鲜事物。对于清单制度的认识,还处于抽象、模糊和浅尝辄止的阶段。这并不意味着监管者和市场主体缺乏清单制度的基本素养,而是由于权力和市场分际的惯性模糊所致。市场经济和全球化已经将中国推至全球经济治理的风口浪尖,因而中国不仅要拿来世界通用的制度规则来约束权力和规范市场,而且要在权力和市场的关系上实行制度创新,创出中国特色。

以此来评价中国的清单制度,就能一窥本届政府简政放权的基本框架和逻辑,以及推进行政审批制度改革的良苦用心。如果说权力清单旨在说明权力能做什么,责任清单则强调政府如何管理市场。负面清单制度,则由政府深化至市场主体,明确企业不能做什么,给市场主体列明了市场准入的空间和方向。简言之,清单之外的行业、领域和业务等,各类市场主体,不论所有制,均可享有平等的市场参与和竞争机会,因为市场准入的权利是平等的。

至于列入负面清单的事项,则分为禁止类和限制类。前者市场准入的大门是关闭的。后者则由市场主体提出申请,由权力部门依法依规做出是否市场准入的决定;或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

由此可以看出,从权力清单、责任清单到负面清单,行政审批制度改革的脉络已相当清晰。权力和市场,依法依规各做分内之事,通过制度红利而非权力施惠的政策红利,让市场主体充分进入市场,享受法定权力,公平竞争。当今世界上法治较为健全、市场机制完备的国家,均实行市场准入的负面清单制度,中国实施这一制度,也是深化改革时代的现实选择。

值得一提的是,负面清单制度最早在上海自贸试验区推出。今年4月份,国务院又发布适用于4个自贸实验区的外商投资负面清单。从外商投资到所有市场主体的市场准入,从特殊到一般,这一制度改革的步伐谨慎而又稳健,值得肯定。

不过,任何改革,顶层设计的目标指向多少都充满理想主义,但改革进程中却往往遭遇现实主义的利益阻滞和技术主义的掣肘。由于负面清单制度在发达国家市场已有充分的实践与探索,因而我国实施这一制度既要谨慎而为,稳步推进,又要多多借鉴来自其他市场的治理经验。就前者而言,我国这次规定了两年的试验期,以便在实践中纠偏矫正,为2018年的全国推行打好基础。就后者而言,须考虑中国全球化的角色定位,认清全球尤其是主要经济体对中国市场的高标准、严要求,譬如中美投资协定谈判的核心就是提交负面清单。而且,在汇率改革基础上推进的人民币国际化,也对全球市场有牵一发动全局的影响。因而,实行负面清单制度,不只是中国的事,而是攸关全球的大事。

因而,要在两年里完全适应负面清单制度带来的变革,压力非常大。尤其是监管,稍有不慎,就会出纰漏。有人说,上海自贸区建设已为负面清单制度的建立打下了良好的基础,有不少好经验与做法可推广。只是,将自贸区的探索全面推开,远不是想象的那么简单。尤其对于防范那些已习惯于钻市场空子、钻监管空子、钻法律空子的企业来说,这简直就是一次断臂去毒式的转变,对可能的波折应有充分的估计。

负面清单制度改革退无可退,只有披荆斩棘一路前行。我们没有更多的时间去试错,只能高效推进,尽早促使制度成型。

(作者为察哈尔学会研究员,香港天大研究院特约研究员)