学界再推行政程序法立法 专家称时机已成熟

10月11日,北京大学宪法与行政法研究中心发布了一份行政程序法专家建议稿(以下简称“专家建议稿”)。

“除了行政程序法,不可能再有什么万应灵丹能把行政权力关进制度的笼子里。”主要起草人、北京大学法学院教授姜明安说。

这部被行政法学权威应松年称为“现代国家规范行政权力基本法”的法律,在30年前就已被纳入立法视野。多位行政法学者表示,因为《行政程序法》的缺失,大约有70%的行政行为还没有统一的法律规范。

上述专家建议稿共8章224条,设专章规定了行政决策程序,意在防止决策错误给国家、社会公共利益造成重大损失。

专章规定行政决策程序

专家建议稿用16条规定了重大行政决策的基本程序,包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等。

但行政程序法的立法难点在于如何认定重大行政决策的范围。“比如政府进行重大项目投资、进行垃圾场选址、决定引入PX项目等都属于重大行政决策。”一名行政法学者说。

上述专家建议稿则采用了列举式的方法,确定了8类事项属于重大行政决策,包括编制国民经济和社会发展规划、财政预决算,编制、修改专项规划,调整重要的行政事业性收费,改革政府机构等。

“我国的重大决策分两个层次,一般重大决策和最重大决策。最重大决策通常由全国人大或全国人大常委会作出,或先由政府作出,然后提交全国人大或全国人大常委会审议决定,一般重大决策则可由政府直接作出。”姜明安说。

“当然,在我国,许多重大决策都是由党中央和各级党委作出的。”他同时指出,“中国共产党就国家治理和行政管理事务作出重大决策同样要遵守行政程序法关于重大决策程序的规定。”他认为这可以在《行政程序法》出台后,党中央通过党内法规予以明确。

先地方,后中央?

行政程序法的立法源头是1986年,中国法学会行政法学研究会第一任总干事张尚提出,要加强行政程序和行政诉讼立法工作。

2003年,第十届全国人大常委会将《行政程序法》列入第二类立法计划,但到了2008年,《行政程序法》从十一届全国人大立法计划中消失。四中全会《决定》提出“完善行政组织和行政程序法律制度”,但这部法律也未被列入十二届全国人大常委会立法规划。

“我认为行政程序法的立法时机已经基本成熟了。”全国政协原副主席、北京大学教授罗豪才说。一些实务界人士甚至认为,颁布《行政程序法》已非常紧迫,“我国已宣布2020年基本建成法治政府,距现在只有5年时间,但还没有这部基本的法律。”一名中央政法机关主要负责人说。

行政程序法也是防止腐败的需要。姜明安曾参加过中纪委征求反腐对策的座谈会,他都提出了制定行政程序法的建议。

“学界对于行政程序法的研究没有形成巨大的影响,我们提交了很多建议稿,但是没有引起社会和立法决策者的高度重视。”中国政法大学副校长马怀德说。

应松年曾回忆,尽管尽早出台统一的行政程序法典是学界的主流观点,但在数次国际性、全国性行政程序法研讨会上,都受到来自实际部门人士的质疑。

他介绍,来自地方人大和各级行政机关的与会者中的很多人认为,行政管理领域性质差异较大,加之中国地区之间经济发展水平不平衡,以及不同层级执法人员的素质差异太大,统一的行政程序法典不及分散立法更能适应中国的实际情况。

某种程度上,2008年4月公布的《湖南省行政程序规定》打破了统一行政程序立法的沉闷局面。这部时任湖南省长周强主持下的首部系统规范行政程序的地方规章,被应松年认为“具有里程碑式的意义”。

“很多学者认为,这部规定出台后,会以地方推动中央的模式推动中央立法。”一名行政法学者说。

但目前,行政程序立法仍在地方陆续推进,有学者介绍,目前已出台了包括4个省级规章在内的12份地方行政程序规定,重庆、北京等地的地方立法正在进行之中。