金融监管改革 呼声渐高

2016年,完善金融监管框架、改革现有金融监管体系的大幕将徐徐拉开。专家认为,随着金融机构间业务融合不断加深,分业监管模式已经显露出种种弊端,未来应从分业监管向综合监管转变。

监管体制亟待完善

央行金融研究所所长姚余栋认为,创新和监管是金融行业面临的主要问题。当前金融业综合经营步伐不断加快,金融机构整体实力继续提高,新生的金融服务形式不断涌现,这不但对创新空间提出了期望,也对金融监管体制提出了要求。从世界范围看,金融业发展总体上经历了一个由综合到分业、再由分业到综合的过程,推动这种变迁的是金融市场的不断深化和金融业分工的不断推进。

香港联交所首席经济学家巴曙松认为,随着金融机构间的业务融合不断加深,不同类型金融机构之间的相互风险敞口在逐步加大。同时,金融机构的资产与金融市场的关联度也在逐步提升,这使得在危机时刻金融风险传递更加迅速和普遍。如果监管协调不足,在分业监管体制下单兵作战的金融监管机构在风险识别和风险防范就必然显得力不从心。例如,在本轮股市异常波动前,银行资金通过多种渠道和形式进入股市,单家监管机构仅凭一己之力,难以掌握这些资金的确切数据以及杠杆率水平。在股市下跌过程中,监管部门常常缺乏对这些数据及其影响的客观评估,各种猜测传言容易通过互联网等媒介在市场中快速传播,这进一步加剧了市场恐慌和波动。而在救市过程中,各个监管部门的反馈和应对如果协调不力,容易使救市错过恰当时点,这可能导致市场风险不断恶化。

央行调统司司长盛松成此前撰文指出,金融业分业监管已无法适应混业经营的需要。目前银行理财产品余额已突破20万亿元,其中表外理财超过14万亿元,表外理财等影子银行成为我国金融市场的一支重要力量。很多短期资金成为国内游资,在各金融市场寻找套利机会,也成为这一轮股市波动的重要助推力。分业监管很难形成监管合力。

多种路径可供借鉴

未来金融监管框架的完善该采用何种模式?巴曙松认为,参照国际经验,可以有三种路径。

一是借鉴英国金融监管模式建立以央行为核心的综合监管体系。中国可以借鉴英国的经验,参照中国外汇管理局模式,将银监会、证监会和保监会作为副部级单位纳入央行统一管理,由央行副行长出任三家监管机构主席,在时机逐步成熟后将三家机构的职能合并,成立金融审慎局(PRA)和金融行为局(FCA)负责微观审慎监管;并在央行下设金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎监管。央行主要负责顶层设计和重大政策决策以及金融监管政策的统筹协调。

二是借鉴美国模式成立金融稳定委员会,同时赋予央行对系统重要性金融机构和金融控股集团的监管权限。在金融危机前,美国金融监管体系过于复杂,不仅存在多头监管,还有联邦和州的两级监管机构,要彻底改变现行监管架构,在法律上和实际操作中都存很大的困难和障碍。金融危机后,美国在不改变现有监管架构的前提下,新成立金融稳定监督委员会(FSOC),负责识别和防范系统性风险和加强监管协调。在人员组成上,金融稳定监督委员会体现了广泛的代表性,由十个有投票权的成员和五个列席成员组成,拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员;同时,美国强化美联储的金融监管职责,将系统重要性的金融机构和金融控股公司划归美联储监管。借鉴美国的经验,中国可以以现有的金融监管联席会议成员为基础,成立金融稳定委员会,进一步强化其对系统性金融风险的监管职责和金融监管协调职能;同时进一步强化央行的监管权限,借鉴美联储的做法,将国内系统重要性金融机构以及金融控股公司划归央行监管。

三是通过过渡性政策安排,逐步将银行、证券和保险的监管职能重新收归央行大框架下管理。考虑到大规模的金融监管机构调整可能对金融体系造成的短期影响,可以借鉴当年金融监管职能从央行逐步剥离的经验,在金融风险可控可承受的前提下,逐步将相关监管职能重新划归央行管理,同时对相应监管机构实施调整。具体而言,考虑到银行业在中国金融体系中的系统重要性,而银行类金融机构的信贷活动等与货币政策和金融稳定的关联性较强,可以首先将银行的监管权重新划回央行,并重组合并央行分支机构以及银监会派出机构。在时机成熟后并总结经验的基础上,再逐步将保险和证券纳入央行统一监管。

“我个人认为英国的模式可能比较适合中国。”社科院原副院长李扬认为,英国模式也就是中央银行发挥主导作用,原因有三:一是中央银行在信息上最有优势;二是中央银行有处置手段;三是中央银行在组织上和人事上最成熟。因此,协调的责任落在中央银行较好。

中国改革发展研究院院长迟福林认为,资本市场出现的问题证明混业经营是大趋势,分业监管的格局是现阶段出现很多矛盾的重要体制性因素,呼吁尽快组建金融监管总局,从分业监管向综合监管转变。

全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示,监管的问题不是简单合并能够解决的,要破除地盘意识,才能在金融业实行功能监管,在资本市场上实行统一监管;同时,也要在金融业当中确立中央银行的主导地位。