新一轮住房制度改革核心：“公平住房权”

尽管我国城市化率跨过了50%大关,人口集聚度却不够。因此,新一轮住房制度改革,首先要让2.7亿城市常住外来人口逐步落户城市,并享有等同于户籍居民的公共服务,这就要求在市民化的同时,各级政府要加大公共服务供给规模和均等化力度。

本周的中央政治局会议,具有重要的“时间节点”意义,除了为即将召开的中央经济工作会议定调,也是为国家“十三五”规划开局谋划,更是为时隔37年之后再次召开国家城市工作会议“打前站”。三重“指向”刚好统筹了我国在短期、中期和长期内的经济发展战略,即短期要保持经济增长在合理区间、中期全面建成小康社会、长期内以新型城镇化夯实内需增长。

房地产作为国民经济基础产业、先导产业、民生产业,自然贯穿于短期、中期和长期经济发展战略中。短期看,加速楼市“去库存”是保持经济增长在合理区间的应有之义;中期看,全面建成小康是“十三五”经济社会发展的目标,而通过住房等公共服务均等化、外来人口“市民化”来加速推进“供给侧”改革,则是分享改革红利、实现小康的重要途径;长期看,城市化率达到50%以后,城市化要挥别“土地城市化”、“半城市化”,走向提高城市集聚能力、构建内需驱动的新阶段。

今年以来,楼市库存高压警报不断升级,对火爆了10多年的房地产开发投资、新开工和土地市场形成骤然降温的效应,这对于稳定固定资产投资、平滑“去产能”、避免系统性金融风险的冲击,已构成了短期内的最大不确定风险。因此,近期国家领导人连续对“去库存”做出重要指示。同时,在11月中央财经领导小组会议上,针对加强“供给侧”改革部署了四项措施,其中就包括化解楼市库存。

这意味着,楼市“去库存”并非像以往一样,在“需求端”刺激可化解,而是要在“供给端”释放要素活力、释放有效住房需求,途径就是通过户籍制度改革,提高外来人口“市民化”比例,将新市民纳入城市社会保障、住房政策的范畴,降低新市民城镇化的成本。目前,城镇化率达到53%、城镇户籍居民人均住房面积达到35平方米,过去10多年基于户籍居民“房改”带来的住房需求高潮已过。

由此,基于刺激购房需求为主的楼市政策和制度,也到了需要彻底革新的时候了,这就是本次中央政治局会议提出的“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革”,也是“十三五”规划建议提出的“深化住房制度改革”。新住房制度下,住房需求的主体是外来常住人口,解决住房需求的途径是“供给侧”改革,而非需求侧刺激,如实现外来人口“市民化”、降低购房成本;市政设施建设要与住房供应同步推进,而并不是单纯的“造城”。

继1998年房改之后,重提住房制度改革,是我国城市化和经济增长进入转折点倒逼所致。本世纪以来,我国GDP能以平均10.7%的超高速增长,入世红利叠加住房市场化红利,驱动由制造业、房地产、基建为主的固定资产投资年平均25%左右的增长是主因,表象就是城镇化率以年均1.5个百分点快速增长。而在上世纪50至70年代的西方国家快速城镇化时期,城镇化率年均增长仅0.6个百分点。

不过,由于2012年以来我国劳动人口每年减少200至300万,加上外来人群仅作为生产要素存在,城市政府不对外来人口提供公共服务,劳动力成本快速上升,出口导向的制造业优势开始减退;同时,城镇户籍居民基本住房需求满足后,房地产高增长结束,也就无法消化过剩的制造业产能;此外,制造业和房地产下滑,地方政府供给基础设施也越来越力不从心。

因此,“十三五”及未来,我国经济增长“下台阶”,城镇化增速下降是必然的。按国际经验,城镇化增速放缓必然伴随经济增速“下台阶”。日本城市化平均增速从1946至1973年的1%降到1974至1983年的0.32%,经济增速也相应从9.4%降至3.7%;德国城市化平均增速从1950至1969年的1%降到1970至1979年的0.16%,经济增速也从7.9%降到3.1%;韩国城市化平均增速从1953-1995年的1.3%降到1996-2008年的0.25%,经济增速也从8%降到4.6%。

城市化放缓伴随经济增速“下台阶”,事实上是第二产业增加值占GDP的比重下降,但同时,第三产业增加值占GDP的比重全面提升,现代服务业成为未来经济增长的新动力。后者是在城市化率达到50%以后,人口和产业在城市集聚,推动产业转型和升级的结果。因此,即便经济增速“下台阶”,但增长质量更高了。

不过,尽管我国城市化率跨过了50%大关,人口集聚度却不够,这突出表现在已经去城市就业的外来人口始终无法在城市集聚,因为这些人群难以落户城市,无法享受城市公共服务,加上长期作为低廉生产要素存在,无力支付“自我城市化”的成本。因此,即便交通通信、文教娱乐、医疗保健等现代服务业已崭露头角,但因体量弱小无法填补传统产业“去产能”留下的空白。

提高城市的集聚程度,关键就是要让外来人口能够像户籍人口一样,享受城市的公共服务。因此,新一轮住房制度改革,首先要让2.7亿城市常住外来人口逐步落户城市,并享有等同于户籍居民的公共服务,这就要求在市民化的同时,各级政府要加大公共服务供给规模和均等化力度。外来人口安定下来以后,衣食住行的需求接踵而来,基于支付能力以及过往对城市的巨大贡献,他们享有公平住房权,应该被纳入住房保障的范畴,政府要帮助他们实现“住有所居”,比如公积金政策要覆盖到新市民、降低新市民购房首付比例、加大对外来人口购房的货币补贴,这是新一轮住房制度改革要考虑的内容。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)