国内国际价格持续倒挂 粮食托市政策临调整窗口

国内粮食市场“压力山大”:在国内国际价格持续倒挂的态势下,据联合国粮农组织(FAO)数据,全球粮价2015年12月同比2014年12月,下探17.1%,其中2015年食品价格指数平均值为164.1,比2014年下跌近19%,这也是全球粮食价格连续第四年下跌,同时创下7年最大跌幅。在国际市场激烈出清库存的同时,国内市场也迎来“去库存”的政策调整。

1月10日,在京出席中国经济前瞻论坛的中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示,今年将继续推进粮食供给制度改革。改革的基本共识已经形成:粮食价格由市场决定,价格要和补贴分离,不再承担补贴农民的功能。

不过,陈锡文说,具体怎么向前推进,涉及的问题非常复杂。

接受21世纪经济报道记者采访的多名专家表示,下阶段粮食价格政策调整的关键在如何“去库存”。目前是粮食市场格局是政策支撑下的均衡格局,“去库存”必须以价格支撑政策退出为方向,由市场形成价格,形成新的市场均衡格局。

国内粮价持续高于国际市场

2004年以来,国家采取了一系列针对粮食作物的宏观调控措施,这包括目前对稻谷、小麦的最低收购价政策,针对玉米的临时收储收购政策。根据这两项政策的设计,当农产品遭遇低价和滞销时,政府权力通过最低收购价和临时收储收购保障农民的基本收入。

“从目前来看,最低收购价和临时收储政策很有积极意义。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示,“政府的价格调控促使国内粮价基本稳定,没有出现类似国际市场的激烈波动。这既保护农民的收入,又稳定国内的粮食产量,从而保障国家的粮食安全。”

不过,李国祥也坦言,两项“托市”政策也促使农民产生依托“政策市”的路径依赖,一定程度上促成了国内国际粮价的“倒挂”。

国内国际粮价的“倒挂”现象,几乎已成近年来的“常态”。对全球粮食市场来说,价格下跌是库存出清的必然反应;但对早已高库存的国内粮食市场来说,面对的却是产量、进口量和库存量“三量齐涨”的态势。从进口价格看,当前国际农产品价格有两层“天花板”:第一层是根据配额内低关税计算的进口到岸税后价,第二层是根据配额外高关税或单一关税计算的进口到岸税后价。从近年来的数据来看,第一层“天花板”早在2013年就被捅破,而第二层“天花板”存在被捅破的风险。

农业部市场与经济信息司监测数据显示,2013年6月,小麦开始出现持续性价格倒挂,配额内1%关税到岸税后价持续高于国内市场价。大米和玉米的持续性价格“倒挂”出现在紧随其后的2013年7月。这表明三大主粮的第一层“天花板”已经被捅破。

在此后的一年间,还出现了玉米短暂冲破第二层“天花板”的现象。据农业部农业贸易促进中心监测,2014年7月和9月,玉米短期出现过配额外65%关税进口到岸税后价低于国内市场价的情况。值得注意的是,2015年4月15日以来美国2号黄玉米配额外65%关税进口到岸税后价再次低于国产玉米价格,并持续了2个多月。

这些数据构成国内国际两个市场“倒挂”的事实依据。

陈锡文认为,中国粮价高于国际市场存在多项复杂原因:一是从2008年以来为了弥补粮食生产的成本,国家在不断提高粮食收购的最低价和临时收储价;二是从2012年以来国际粮价在暴跌,三年间全球国际贸易粮价跌掉40%到50%;三是近些年来国际能源价格暴跌,油价下跌导致海运价格暴跌,加上汇率等因素,导致了现在中国粮价比国际市场要高。

“问题在于生产结构不适应需求结构,增产的不是需求的。”陈锡文说。他表示,下一步当然要大刀阔斧进行粮食定价机制、补贴方式和收储制度等等一系列的改革。

粮价政策调整核心在“去库存”

在粮食价格调整的政策设计中,当前的高库存被视为绕不开的问题。

在李国祥看来,尽管国际和国内粮食市场都遭遇“高库存”问题,但两者有着本质不同:国际市场的“高库存”是商业行为,“去库存”趋势必然是市场主体快速出清,以避免损失;而国内市场则属于政府行为,需要政府根据市场需求和农民的承受能力调整政策,“去库存”不能有激烈波动。

“解决去库存的问题,也就解决了托市政策的财政压力和价格倒挂的问题。因而怎样找到去库存的有效方法,是下阶段粮食价格改革的关键问题。”李国祥告诉21世纪经济报道记者。

农业价格改革专家、国务院发展研究中心研究员程国强表示,从目前国内国际粮食价格“倒挂”和高库存的情况看,国内的粮食市场处于政策支撑的市场均衡状态。要使得库存出清、国内粮食价格降下来,就是以价格支持政策的退出作为改革的方向。政策支撑逐步退出后,价格由市场供求关系决定,国内粮食市场有望形成新的均衡状态。这是检验未来粮食价格改革成败的参考指标。

“均衡并不是说国内价格等于国际价格,国内价格比国外价格稍高也可以。”程国强补充说。他解释,国内的粮食比国外稍贵,比如每吨高一两百块钱,会凭借距离优势、便捷性顶住国外粮食的冲击。加工商、贸易商等对较低价差的选择弹性并不大。

在“去库存”背景下,现行的最低收购价和临时收储政策也迎来调整的窗口期。在三大主粮中,小麦最新的最低收购价已经公布。国家发改委在2015年10月公布,经国务院批准,2016年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策。2016年生产的小麦(三等)最低收购价为每50公斤118元,保持2015年水平不变。

李国祥表示,小麦价格不涨,而未公布的稻谷最低收购价和玉米临时收储价预计会下调。这既是对稳定产量的考虑,也让农民有降价的心理预期,其作用是控制粮食生产的增产,以保障存量出清。同时,政府还应当鼓励农民控制产量而提升粮食的质量,以优质优价赢得市场。另外,缩减种植面积也是“去库存”的一大方法,如刚刚公布不久的对玉米“镰刀弯”主产区缩减5000万亩的计划。

“改革还需要不能损害农民的利益。”程国强对21世纪经济报道记者强调。他认为,随着“托市”价格的下调,需要在按照“降多少补多少”的原则对农民进行利益补偿。但补偿要注意不能干预价格形成,也不能形成新的库存,即“价格和补贴分离”。

“未来的粮食价格改革要做到价格支持政策退出、配套补贴跟上、创新调控机制三位一体。”他说。