从渐进式改革进程看新成品油定价机制

新成品油定价机制既保留了之前合理且有效的内容,同时根据形势变化和价格改革进程的推进有新的变化或突破,体现出“有放有收”的特征。创新之处主要体现在设定成品油价格调控下限、建立专款专用的油价调控风险准备金、进一步淡化成品油定价中的行政色彩这三点上。新机制仍是走向市场化定价的过渡阶段,这是由当前我国石油产业性质及市场结构决定的,全面的、彻底的市场化改革需要具备种种客观条件,需要相关配套措施,不可能一蹴而就。

经过前两次因暂缓调整国内成品油价格而遭致社会质疑后,国家发改委1月13日发布了新的成品油定价机制,并同时下调国内成品油价格。新成品油定价机制既保留了之前合理且有效的内容,同时根据形势变化和价格改革进程的推进有新的变化或突破,体现出“有放有收”的特征。

综观世界各国成品油定价,无外乎两种方法:一是美国等石油市场竞争相对充分的国家采取的市场定价方法,即成品油价格随市场供求变化而变化,政府不干预企业具体定价;另一种就是像我国这样的石油市场竞争不够充分,垄断较为突出的国家所采取的政府行政定价方法。而政府行政定价又包括固定价格法、固定收益率法、成本加成法等。新定价机制这次依然采取成本加成法,即“成品油最高零售价格以国际市场原油价格为基础,考虑国内平均加工成本、税金、合理流通环节费用和适当利润确定”。成品油价格调整周期也未缩短,仍为10天一个周期,说明10天能大致反映出价格从原油传导至成品油上所需的时间。

从上世纪80年代后期开始,我国成品油价格改革从政府一口价(计划价)、政府指导价一路前行,目标始终瞄准完全的市场定价。尽管新定价机制依然设定有“地板价”和“天花板价”,定价权未完全下放给企业和市场,仍由政府主导,但毕竟向市场定价的终极目标迈出了关键一步。考虑到油价波动对我国经济、社会带来巨大影响,在兼顾生产者、消费者等多方利益的统筹考虑后,这次选择的仍是循序渐进的改革方式,并未像有些媒体呼吁的那样一下子将定价权下放给市场和企业。

新成品油定价机制创新之处主要体现在设定成品油价格调控下限或“地板价”、建立油价调控风险准备金,专款专用、进一步淡化成品油定价中的行政色彩这三点上。

在未实行完全市场化定价之前,成品油定价机制改革一定要统筹考虑生产者、消费者等多方利益,保持中立性:当国际油价过高时,应偏重照顾消费者利益;油价过低时应考虑生产企业的平稳运行。原成品油定价机制是2013年修改出台的,当时国际油价在每桶100美元以上,而社会预期仍有上涨空间,甚至有国际投行预计会超过每桶200美元,此时制定的定价办法主要针对油价过高的状况,规定了最高130美元上限。既然有上限,理应有下限,所以新定价机制写明了调价下限。将下限水平定为每桶40美元,主要是综合考虑国内原油开采成本、国际市场油价长期走势以及我国能源政策等综合因素。目前国际主要石油企业的平均原油生产成本在每桶40美元左右,而我国原油生产成本更高。由于生产成本是决定国际油价长期走势的主要因素,将每桶40美元设定为调控下限是合理的。

新定价机制还建立了成品油价调控风险准备金:“当国际市场油价低于调控下限时,国内成品油价格未调金额全部纳入风险准备金。”也就是说,当国际油价低于“地板价”时,新机制在降价端失效所实际产生的“额外批零价差”全部纳入新成立的成品油价调控风险基金。其实,目前政府在油价超过每桶60美元后对石油开采企业征收石油特别收益金(俗称“石油暴利税”),纳入中央财政预算管理,补贴下游行业和弱势群体。与此类似,当油价过低时,成立油价调控风险准备金,既不留给生产企业自主支配,也没有让利油品消费者,而是专款专用,用于促进节能减排、提升油品质量及保障石油供应安全等方面。这有利于维护社会基本公平:油价过低时,石油开采亏损严重,为维持原油勘探开采的投资强度,政府不得不大量补贴石油开采企业,而政府补贴主要来自于政府税收或其他政府性收入,属于公共财政,出资方是所有的纳税公民。成立成品油价调控风险准备金,可部分取代政府补贴,用于可补贴石油开采侧因国际油价波动而造成的实际亏损。由于该准备金的出资方是车主,用油越多者出资额也相对越大。而非车主不再分摊补贴额度,有利于维护两者之间基本的社会公平。

新定价机制淡化成品油定价中的行政色彩主要体现在以下两个方面:一是正式放开液化石油气这个对民生影响较小的产品定价,推动油价市场化,二是简化成品油调价操作方式,不再印发调价文件,而以信息稿形式公布调价信息,同时增大地方政府在油价上的话语权和主动性,加大调价信息公开力度,为以后下放定价权做好铺垫。成品油未来肯定由企业自主定价,当前国家所公布的最高零售价,以红头文件形式下发,行政色彩较浓,实践中为加油站制定最高价提供了依据,是个风向标。政府不再公布最高限价文件后,社会不再存在由政府规定的标杆价格,加油站只能自行寻找。在资源充沛、竞争主体形成的市场格局下,这个标杆价格只能在竞争中形成。因此,政府以信息稿形式公布调价信息在一定程度上是政府不再发布规定价格的先行尝试,是将定价权下放给企业的过渡阶段。

当然,新成品油定价机制仍然存在一些弊病。例如,尽管在某个区间实行市场定价,但由于存在上限和下限,这种人为设定的价格只是模拟市场,永远跟不上真正的市场变化;政府在成品油定价中起主导作用,不是真正意义上的市场定价;油价调控风险准备金怎么征收,从哪里收,按什么标准收,什么时间收,如何监管等未明确。这说明新成品油定价机制仍是走向市场化定价的过渡阶段,现在出台是由当前我国石油产业性质及市场结构决定的,问题的全面解决离不开成品油市场以及整个石油产业全面的、彻底的市场化改革。而这种改革需要具备种种客观条件,需要相关配套措施,不可能一蹴而就。事实上,国内成品油市场化环境正在逐步完善,油气体制改革逐步推进,例如,加大非国有企业原油使用配额,对民营企业放开原油进口权;在新疆试点石油天然气勘探区块招标,从上游逐步打破国内油品市场的垄断格局;原油期货上市工作已准备妥当,用户也已适应了成品油价格的频繁波动。成品油价格市场化的条件正逐步成熟,离真正的市场化定价已越来越近了。

(作者系宏观经济评论员,中国经济学会理事)