稽查执法强力保障依法治市

伴随着资本市场监管转型的持续推进,监管部门的“主营业务”正逐步从审核审批向监管执法转变,“工作重心”正逐步从事前把关向事中事后监管转移。从近年来的一系列举措和一连串成绩可以看到,稽查执法作为证监会的基本职能和核心工作,正扮演着越来越重要的角色。

证监会相关负责人指出,稽查执法已经成为依法治市的最直观、最有效的保障和增强市场监管威慑力和公信力的最直接、最有效的手段。

条分缕析,从微观至宏观,从资本市场至金融大局,稽查执法正在发挥自己的有生力量,有效保护投资者权益、切实提振投资者信心,扎实维护市场公开公平公正运行,防范化解系统性金融风险。

微观着手 保护投资者权益

我国资本市场拥有全球最多、最活跃的投资者群体,由于起步晚、发展时间短,投资主体普遍不成熟,机构投资者不发达,特别是散户占比高,缺乏金融风险识别和承受能力,容易成为各种欺诈行为的受害者。

如何切实保护广大投资者合法权益?证监会相关负责人指出,保护方式包括个体性保护和整体性保护,个体性保护即投资者损失赔偿,是基于个案的赔偿补偿,而整体性保护主要体现为通过稽查执法追究违法者的法律责任,维护公开、公正、公平的市场秩序,进而反射到对投资者个体的保护。

简而言之,稽查执法就是努力让投资者在公平、有效、透明的市场环境下做出投资决策,免受欺诈、误导、操纵等不正当行为损害合法权益,或在权益受损时及时获得救济。这就需要稽查执法力量惩戒市场失信,严厉打击、遏制、惩处、震慑损害投资者合法权益的不法行为,同时积极推动建立健全民事赔偿诉讼机制,让违法者加倍付出经济赔偿,大幅增加违法成本。

资本市场高度依赖于投资者信心,投资者信心是市场的“元气”,是市场健康发展的前提条件。历史经验充分显示,投资者信心从根本上是对市场公正的信心。

2001年,美国安然公司被曝财务造假,高达6亿美元的虚增利润让人瞠目结舌,安然迅速破产,股市急转直下,投资者损失惨重。这次事件严重挫伤了投资者信心,对经济造成了长期负面影响,也让人们越来越清醒地认识到,必须依靠监管执法才能从根本上进行打击防范,及时清除害群之马,防止劣币驱逐良币。

上述负责人指出,明晰的监管行动和及时、有力的稽查执法能够有效维护市场的信用,保障投资者的信心,赢得投资者的信任,坚定投资者的信念,“这种安全感在于他有权充分获取所投股票、所买产品的信息,在于他能够相信上市公司财务数据并赖以做出投资判断,在于他的知情权能够得到平等对待,在于他认为资本市场是人民群众公平分享经济增长成果、增加全民财产性收入的投资市场。”尽管违法违规无法完全杜绝,但通过持续、有力、不间断的稽查执法工作,可以使投资者对于证监会严格执法、公正执法形成合理预期,形成越来越强的参与意愿与信心,引导市场主体选择理性投资、合法投资、长期投资、价值投资,从而最终使股市得到健康、稳定、可持续的发展。

宏观把控 维护市场公平有效运行

加强稽查执法是资本市场健康运行的重要前提。成熟市场的经验表明,稽查执法的作用将随着市场的发展变得越来越重要。在诚信机制较为健全、法制较为完善、机构投资者占比较大的情况下,美国证监会仍不断提升执法力度和执法密度,美国证监会几乎一半以上的力量都在从事稽查执法。除了美国证监会承办的大量行政调查案件外,每年还有大量的证券期货领域的民事与刑事案件得到处理。

相比之下,尽管近年来我国资本市场取得了令人瞩目的巨大成就,但是“新兴加转轨”的基本特征没有改变,市场主体短期内还难以完全做到归位尽责、诚信自律,行政和解、民事赔偿等“获利回吐”渠道还较不顺畅,投资者的个体性补偿仍然面临覆盖面不足等突出问题。

在这种背景下,逐利资本必将不断挑战监管底线,既有规则的遵守在很大程度上取决于违法违规的成本。只有通过切实加强稽查执法,打击违法不当行为,才能促进市场的公开、公平和公正,提高交易透明度和市场有效性,促进市场高效配置金融资源。

从我国历史经验看,稽查执法在资本市场发展的历次关键时期都发挥了不可替代的重要作用。2004-2007年的证券公司风险处置和综合治理中,通过打击“德隆”、“南方证券”等系列大要案,使证券期货行业浴火重生,并得以有效抵御2008年全球金融危机的冲击;在上市公司清欠解保与股权分置改革中,对“掏空上市公司”等违法犯罪行为重拳出击,稽查执法成为重要攻坚手段;在推进股票发行注册制改革中,严厉打击万福生科、天能科技、新大地、天丰节能等一系列欺诈发行、虚假陈述案件,实现前松后紧、宽出严出的组合效应,切实规范市场秩序。

证监会相关负责人指出,资本市场监管转型正持续推进,在放松事前审批的过程中,如果事中监管规则未能及时、有效跟进,风险得不到及时矫正与制止,到事后监管环节,则会以某市场领域、某类型的违法违规高发频发的形式集中表现出来,成为改革发展的“拦路虎”、“绊脚石”。 稽查执法是监管机构履行职责的最后一道防线,也是监管机构揭示监管重心及其变化的风向标。要在创新过程中推动市场的稳定发展,最有效的方式,就要通过稽查执法对市场参与者的过度投机、违规不当、违法犯罪行为给予及时、严厉的惩戒和制裁,维护市场秩序,清除不合格的市场参与者,或在极端情况下进行风险处置,对资本市场的长期稳定健康发展起到保驾护航的作用。

全局防范 化解系统性金融风险

从资本市场的发展规律看,资本市场会产生“自我膨胀”的问题,有资金融通就可能产生违约欺诈,有资本中介就可能产生代理成本,有风险对冲就可能产生过度投机,资本市场提供的产品越丰富,金融工具越多,需要关注的风险点就越多,违法犯罪的隐蔽性和花样翻新的可能性就越高,违法投资者的空间就越大。

尤其在行业上升和股市繁荣时期,市场机构往往大幅扩张规模,高杠杆冒险经营,以博取更大收益,风险管理和内控合规部门更加“人微言轻”,危机隐患更加严重,甚至出现“市场失灵”。此时,仅仅寄希望于市场的信用环境、契约自治、内部治理、自律约束就更加危险。

美国源于“次贷危机”的金融危机印证了这一事实。在金融自由化浪潮中,场外市场衍生品和对冲基金游离于监管部门之外,次级评级机构偏离标准提高衍生产品的评级结果,会计师事务所在审计中帮忙掩饰违规行为,使大量有毒金融产品贴上了安全的标签,商业银行和抵押贷款公司不顾借款人的利益,疯狂发放次级抵押贷款,而偏好风险的投资银行和对冲基金不计后果大量买进。正是各类市场主体的行为失范没有得到及时制止和惩处,共通互联、交织传导,才形成了系统性风险,引发了2008年全球金融危机。

经过国际社会的反思,监管不当、执法不严被普遍认为是导致本轮危机的深层次原因。此后,加大对市场违法违规、不当行为的打击力度,成为危机后各国证券监管机构回归监管本位的重点改革方向。

上述负责人介绍,监管即缘起于市场自发形成和自我调节过程中,内部缺陷放大扩张,自我完善、自我调节功能失效时防控风险的需要。市场机制发生作用的过程中,需要加强监管执法,严厉打击违法、违规、不当的投机行为,震慑、消除风险隐患,对已暴露的风险进行有效治理和化解,才能守住不发生系统性风险和区域性风险的底线。