营改增后地方税体系亟待重构

两会面对面

“营改增”全面改革后,地方税体系将丧失主体税种。地方收入规模大幅降低,构建什么样的地方税体系、地方税体系在地方财政总收入中的贡献程度以及哪些税种能够承担起支撑作用等问题亟待解决。

本报记者 王尔德 北京报道

地处西南腹地的贵州省,一直以秀丽风光而着称。近些年,该省的经济增速也表现优秀。2015年,在全国各地普遍出现经济增速下滑的背景下,贵州省依旧保持着年10%以上的经济增速,在全国各省区市中排名第三位。

与此同时,2015年贵州省的财政收入增速与GDP增速基本持平。21世纪经济报道记者专访了全国人大代表、贵州省财政厅厅长李岷,他就结构性减税、营改增、分税制等问题进行了详细解答。

“我们一方面要保持与全省经济社会发展相适应的合理财政收支增幅,另一方面,要充分考虑营改增和清费立税等支持实体经济发展政策对收入总量及结构的影响,合理测定收入预期。”李岷对21世纪经济报道记者分析。

李岷介绍,“十三五”时期,在贵州省GDP保持10%增幅的前提下,预计一般公共预算收入年均增幅可维持10%左右。此外,“十三五”末,贵州省非税收入占比要控制在20%以内。

地方亟待培育新的主体税种

《21世纪》:试点四年以来,“营改增”对贵州省财政产生了哪些影响?

李岷:在减轻企业税负的同时,“营改增”也带来地方财政收入较大幅度减收。

首先,企业纳税收入下降。“营改增”目前采取的是原营业税收入改为增值税后仍划归地方的过渡办法,看似不会对地方财政收入构成影响。但“营改增”鼓励更多企业专业化经营,细化产业分工,理性的纳税人会出于企业利益最大化的考虑而改变企业组织结构,从而形成更多抵扣项目,减少缴纳增值税,从而导致地方政府收入减少。

其次,下游企业增值税收入下降。下游企业在“营改增”后,购进服务可获得较以前更多的进项税抵扣,因而会减少缴纳的增值税,相应减少地方财政收入。

第三,“营改增”后税收收入减少会带来城建税、教育费附加等税费收入相应减少。

第四,地区间发展差距加大。“营改增”对地方财政收入的影响程度,与不同地区的服务业发展水平和结构,以及地方经济发展水平和财政承担能力密切相关。

例如,发达地区通常服务业较为发达,从近期来看地方财政减收规模较大,但发达地区财政承担能力较强,补贴能力较强,服务业发展潜力大,未来将成为服务提供者和产生增值税销项额的一方。因此,从远期看,“营改增”将给发达地区注入更强劲动力。

而欠发达地区对财政减收的承担能力相对较弱,改革后通过服务业发展来增加税收收入的潜力也较弱,“营改增”对地方财政的压力更大。贵州属于典型的欠发达地区,服务业占国民经济比重较小,因此在2015年贵州受到的影响还较小,但在今年营改增全面推开以后,贵州受到的影响将会变大。

《21世纪》:《政府工作报告》提出,今年5月1日起将全面推行“营改增”。能否请谈谈这将对贵州产生哪些影响?

李岷:5月1日全面推行“营改增”,对贵州的影响今年将明显显现出来。不同于发达地区主体税种多元化,贵州等省的营业税在全部税收中占比要更大,所以中央将完善并择机出台中央和地方增值税收入划分过渡方案,调动中央和地方两个积极性,全面完成营改增改革。

“营改增”全面改革后,地方税体系将丧失主体税种。地方收入规模大幅降低,构建什么样的地方税体系、地方税体系在地方财政总收入中的贡献程度以及哪些税种能够承担起支撑作用等问题亟待解决。

地方税体系的构建应基于保障地方财力和地方政府有效行使职能等方面,从税改的方向肯定是增加直接税比例,减少间接税比例。但地方主体税种的确立,牵扯面比较广。从程序上来讲,这是一个相对较长的过程。

目前的资源税,主要限于矿产资源,还没扩展到一般性的自然资源。贵州的煤炭资源比较丰富,但现在煤炭的需求不振,导致产量下降,所以现在煤炭资源税的收入很少,也很难成为替代性税种。

《21世纪》:《政府工作报告》提出,合理确定增值税中央和地方分享比例。对此,你有什么建议?

李岷:增值税的分享比例,需要经过精确测算才能确定。我建议,在确定分享比例中,要充分考虑东、中、西三个地区的地区差异,充分考虑中西部地区的实际情况。例如贵州,到2020年在全国7000万人口需要脱贫的人口中,我省就有623万,这方面的支出压力很大。

理顺省市县三级事权

和支出责任

《21世纪》:目前不少地方财政收支矛盾比较突出,贵州是什么情况?

李岷:这和十年前、二十年前的情况不一样,当时我们很多地方的财政连工资都保不了。今天在财政支出上,贵州明确了保民生、保工资、保运转顺序。只要支出顺序合理,以县为单位就不会出现发不出工资的问题。

在省市县三级财政里,最困难的是县级政府。一个重要原因是,县级财政没有统筹权。上级给它的专项转移支付都指定用途的,往往还要让它配套。如果配套全部到位的话,地方财政就困难了。所以,我们正在研究所有涉农的县级专项转移支付进行整合,提高资金的使用效率。

《21世纪》:“十三五”期间,贵州对完善省以下分税制有何规划?

李岷:我们在主体税种上,明确了省市县三级分税的分享比例为2:2:6,目前已经执行了三年。

更为重要的是,我们打破了企业的行政隶属关系,原先省里的企业在县里,县里不管;县里面的企业在市里,市里不管。这种局面不利于把企业做大,扩大税基。打破了这种隶属关系之后,能够调动省市县三级政府促进经济增长、增加税收的积极性。

未来,我们将在保持省市县三级财力基本稳定的基础上,完善省市县三级统一规范的收入分享制度、完善转移支付分配办法、健全财政激励约束机制。有序将除市辖区和州府所在地外的县纳入省直管县财政改革范围,逐步理顺省市县三级事权和支出责任。完善省对市县绩效考核办法,促使市县财政提高管理水平,逐步建立现代财政体制机制。

《21世纪》:“十三五”期间,贵州对完善省对下转移支付办法有何规划?

李岷:一是优化转移支付结构,稳步提升一般性转移支付比例,重点增加对贫困地区、民族地区、革命老区的转移支付。

二是加强专项转移支付管理,清理、整合、规范专项转移支付,原则上省直部门按照“一个部门一个款级科目”设立一个专项资金。推广运用“因素法”分配和“竞争性立项”制度,逐步将重大专项资金公开竞争立项(PK制)范围扩大到产业发展、农业园区、旅游业和城镇基础设施建设等领域。

三是建立正面清单和负面清单制,推进县级统筹整合使用资金;加大盘活存量资金力度,建立库款余额与转移支付挂钩机制。

四是抓紧完善扶贫资金和涉农资金整合管理办法,制定财政资金拨付使用流程图,实行资金链全流程动态精准监管。

五是在2014年将“半年常住人口”、“市辖区差异系数”等因素纳入算账的基础上,研究建立健全农业转移人口市民化与财政转移支付挂钩机制。

(编辑:陈洁,如有意见或建议请联系:wangjk@21jingji.com)