破解统筹协调发展难题――浙江财政践行五大发展理念系列之协调篇

2016年3月31日 来源：浙江省财政厅办公室

2015年，浙江省农村居民人均收入连续31年居全国各省区第一，城乡居民收入倍差从2010年的2.42缩小到2.07；较发达市县与财力相对困难市县的人均财政支出比率缩小到1.05∶1，均位居全国前列。作为国内经济发展的先锋，浙江已成为全国区域之间、城乡之间发展差距最小的省份之一。

区域均衡、城乡统筹的背后，是财政的支撑和引导。近年来，浙江各级财政部门牢固树立协调发展理念，立足“二次分配”职能，围绕财政体制、财税政策、财政管理进行一系列创新，在做大“蛋糕”的同时，更加注重分好、分匀“蛋糕”，走出了一条现代财政引领协调发展的新路子。

区域协调发展：既要补齐短板，又要快马加鞭

补短板是推进区域统筹协调发展的有效抓手。2015年，浙江区域统筹迈上新台阶，淳安等26个原欠发达县的经济总量、财政收入、居民收入等主要经济指标超过全国县级平均水平，成功摘掉了“欠发达”的帽子。浙江省财政按照“摘帽”不“摘”政策的原则，继续加大对这些地区的资金投入力度，并在财政体制上予以倾斜。

“我们继续安排了那26个市、县（区）专享的转移支付资金。”浙江省财政厅总预算局负责人介绍说，“2015年省财政安排山区经济、特别扶持、专项扶贫、运行与发展等资金42.6亿元，支持淳安等26县加快发展。同时，对部分财政困难地区采取减免地方财政收入超基数上交省部分、转移支付享受较高档次、建立生态保护补偿机制等措施，增强财政困难地区可支配财力。”

这只是体制引导的一个缩影。为激发财政困难地区的内生发展动力，缩小区域发展差距，浙江省早在2008年就建立了转移支付分类分档体系，根据各市、县（市）经济社会发展水平、经济动员能力、财力状况等因素，将其分为二类六档，享受不同的转移支付系数，经济发展越困难，享受的系数越高，同等条件下获得的转移支付资金越多，以此均衡全省财政资源分配，充分体现二次分配的公平性。2012年、2015年，通过两次体制调整，不断完善分类分档体系，使档次设计更加科学、政策指向更加精准。

在加大对困难地区投入、拉长短板的同时，如何进一步调动发达地区发展经济的积极性，是财政部门潜心思考的问题。对此，浙江有深刻认识，只有快马加鞭，通过财政激励的“鞭子”，使发达地区跑得更快、更稳，才能为均衡发展提供更强大的财力支撑。近年来，浙江一直秉持“财力下沉”理念，将原本属于省级的财政收入下放给市县，让市县能更直接、更充分地享受发展红利。同时，优化收入激励奖补机制，实行省奖励与市县地方财政税收增收额或增长率挂钩的办法，并适当提高挂钩比例。换句话说，市县发展越快、财源培植越好、税收增收越多，获得的省级奖励就越多。反之，如果不思进取、不谋发展，只想靠“帽子”等饭吃，那么获得的奖励将越来越少。

区域统筹，需要省、市、县协同发力。浙江省一直实施“省直管县”财政体制，设区市对区域统筹发展动力不足。为此，浙江省财政动足了脑筋，打通了设区市与其所辖县市的财政体制通道。2012年，创设区域统筹发展激励奖补政策，根据设区市对所属县（市）的投入金额，省财政给予其0.5-2倍的配套奖励。

“衢州市2015年给我们县补助近5000万元，省里给我们相应配套奖励要将近1个亿，对我们这样一个山区县来说，协调发展的资金更多了，信心更足了。”开化县财政局方忠明局长如是说。

杭州市财政局总预算局负责人介绍说：“该项政策出台前，杭州市就率先设立了区域统筹发展专项资金。有了省里政策的引导，市里的积极性更高了，每年对县里补助的力度也在明显加大。”同时，杭州市财政还坚持“大杭州”发展理念，创新区、县（市）协作机制，从2011年起按照地域相近或产业相联的原则，由城区和县（市）建立协作组，基本上是两个城区扶持一个县（市），全方位开展协作，5年来累计到位协作资金达17.48亿元。

区域统筹发展激励奖补政策的实施，破解了省直管县存在的难题，设区市更关注其所辖县市的协调发展了，县市协调发展的积极性更高了，达到了省财政政策设计的目标。浙江省财政厅厅长钱巨炎说，“省财政2015年为此兑现的区域统筹发展激励奖补资金达到了21亿元，三年接近翻了一番。这项体制政策创新，强化了设区市的辐射带动责任和能力，有效防止了资源重复配置和浪费现象，促进了区域统筹发展更加协调。”

城乡协调发展：既要繁华都市，又要美丽乡村

信步在安吉县灵峰街道横山坞村，整洁的街道两旁坐落着一幢幢两三层小楼，远山竹林云雾缭绕。村民出门步行几分钟，就是广场、健身场地、文化礼堂、农家书屋、电影院，公共文化服务设施一应俱全。村民收入渠道丰富，经营民宿、农家乐，搞特色农产品加工，去附近来料加工厂务工……

作为“中国美丽乡村”建设的发源地，安吉县2008年在全国率先提出建设“中国美丽乡村”，曾作为第一起草单位起草了《美丽乡村建设指南》这一国家标准，目前正在打造美丽乡村升级版。

在安吉美丽乡村建设的众多理念中，均等化令人印象深刻。

“均等化就是全域范围内的、村村都有份的美丽乡村。”安吉县农办副主任楼成说，到2012年底，基本实现了行政村美丽乡村创建全覆盖，实现13大类公共服务全覆盖，其中包括集镇污水设施、生活垃圾无害化处理、城乡公交、广播电视、文化体育等。

“美丽乡村是一个立体化的概念，不仅仅是针对农村，我们把整个安吉县作为一个大乡村来规划建设。”楼成说，安吉着眼城乡一体，统筹建设优雅竹城―风情小镇―美丽乡村，县城、建制镇、行政村三级联动、融合发展，把全县做成一个大景区。2015年，全县城乡居民收入比为1.74∶1。

以安吉为样板，美丽乡村建设成为浙江新农村建设的一张金名片。从2013年开展试点以来，浙江美丽乡村建设亮点频现，有农村电子商务助推美丽乡村建设的“遂昌模式”、农村生活垃圾源头分类减量处理利用的“贺田模式”、村级主体积极作为的“玉环经验”、深化农村产权制度改革激发农村发展动力的“永嘉经验”……

城乡统筹，短板在农村，公共服务均等化是重点。对此，浙江省健全农村基础设施投入长效机制，支持特色小镇建设和小城市培育，打通城乡协调发展的重要结点，推动城镇公共服务向农村延伸，提高新农村建设水平。

在这过程中，财政部门注重发挥基层首创精神，采取区别于城市、更贴近农村治理特点的公共产品供给方式，其中，一事一议财政奖补就是一个很好的例子。一事一议，改变了以往政府单向提供公共服务的做法，将项目决策、建设、运行管护等各项权利交还给村级组织和村民群众，建立“财政补一部分、集体出一部分、村民筹一部分”的筹资筹劳机制，将政府引导与村民意愿很好地结合起来，真正做村民想做而做不成的事情，有效避免公共产品适销不对路的情况。“十二五”期间，全省各级财政投入一事一议奖补资金 70亿元，吸引村民筹资筹劳45亿元，村集体投入36亿元，社会捐助26亿元，建成村内基础设施项目3.1万个，极大地改变了村容村貌，有力地提升了村民生产生活品质，深受老百姓欢迎。

“区县统筹更体现共赢发展。”杭州市财政局农业处处长鲍延风说，“在资金扶持外，县（市）为城区提供了发展空间，城区把一些大项目放到了县（市），同时县（市）把一些优质农产品资源提供给城区。”

另外，杭州财政创新设立农村公益金，运用财税扶持优惠政策，鼓励企业捐赠资金，投向农村社会公益项目，累计募集资金1.11亿元。实施联乡结村工程，市财政每年安排3000万元，动员社会力量筹集资金，要求帮扶资金30%用在产业发展上，增强村级经济“造血”功能。

在嘉兴市秀洲区第一个城乡一体化新社区――新塍镇陡门花苑，社区党委书记金民荣介绍，在依法、自愿的基础上，进行土地流转，农民以宅基地置换城镇住房、以土地承包经营权置换社会保障，不仅居住环境大大改善，收入也有了保障。

财力统筹：区域和城乡协调发展的坚强保障

区域统筹、城乡统筹，离不开财力统筹。钱巨炎说，“权力要分散，分权有利于分散风险、科学决策；而资金要集中，集中的财力，就像握紧的拳头，可精准发力，解决区域、城乡发展不均衡等问题”。近年来，浙江省实施了一系列财政改革，进一步增强财政统筹能力，集中财力办大事。

加快构建全口径政府预算体系。浙江省在率先实践“预算一个‘盘子’、收入一个‘笼子’、支出一个‘口子’”的基础上，编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，加大与一般公共预算的统筹力度，2016年国有资本经营预算收入一半以上调入一般公共预算，用于民生改善。全省财政“蛋糕”不断做大、做强，资金集聚和财政统筹能力不断提高。

加强专项资金管理。按照“四张清单一张网”建设和“两个一般不”的要求，建立健全专项资金管理清单制度，进一步厘清公共财政运行边界，进一步清理整合专项资金，省级转移支付专项由235个压减为56个，资金、项目“多、小、散”的状况得到有效改观。同时，大力推进专项性一般转移支付和竞争性分配改革，实行“因素法”分配，将资金的二次分配权和具体项目安排权下放给市县，增强市县统筹财力的能力。

积极盘活存量资金。强化“存量调结构、增量优方向、增量调存量”的统筹机制，进一步盘活财政存量资金，变零钱为整钱，变死钱为活钱。建立结余结转资金定期清理机制，对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，不需按原用途使用的，及时统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。2015年，全省累计盘活存量资金超过1000亿元。