业内呼吁加快推进PPP立法工作

PPP模式在连结资本和实体项目过程中被寄予厚望。分析人士认为,近两年PPP项目实业发展迅猛,但落地率仍受到政策环境、合作方目标差异、风险分担机制设计等方面障碍的制约。目前尚缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系,应推进相关立法,填补政府和社会资本合作领域立法空白,着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题。

PPP仍面临“落地难”

中国国际工程咨询公司PPP专家谷卫彬表示,近年来,PPP项目事业在全国各地如火如荼地开展,发展迅猛。尤其是2013年以后,一系列PPP政策的出台以及专业培训机构的建立,为近两年PPP的大发展打下了基础,形成了新浪潮。

国泰君安研究报告显示,如果按“十三五”期间中国基建投资增速15%作为PPP增速进行估算,那么PPP规模在2016年年底有望接近13万亿元,政策密集催化下,PPP落地率有望接近35%,这将释放额外4000多亿元市场空间。

然而,PPP显示落地率尚难言乐观。谷卫彬表示,虽然规模庞大,目前在册的PPP项目涉及规模达到10万亿元,并呈现井喷式增长态势,但是签约率并不高,其短板在于项目的实施和落地难。同时,PPP项目的执行过程中出现了许多变相的PPP模式,并没有达到提升公共服务的效果。

谷卫彬认为,PPP项目落地难的主要原因有三个方面。一是法律政策环境障碍,目前,PPP立法层次低,法律权威性不足,无完整的法律体系导致法律的一致性、连贯性较差,影响了民营资本进入PPP项目领域的积极性;二是合作目标差异的障碍,政府部门渴望利用私营企业的技术优势、资金优势以及经营管理优势来实现基础设施建设的需求,而私营企业又希望通过这些竞争优势得到垄断权,以此获得尽可能多的利益,两者相互矛盾,若处理得当,就会提升PPP项目质量;三是分担风险机制障碍,各种PPP咨询机构质量参差不齐,项目风险识别不全面,导致风险的分担不合理。

业内呼吁推进相关立法

谷卫彬表示,PPP项目的发展已经出现“三高三低”状况。“三高”是指各个地方政府对于PPP模式操作的期望值过高、央企和国企的参与度过高、项目实施的综合成本过高,“三低”是指PPP立法的层次较低、政府的信用保障率低以及民资、外资的投入较低。

业内人士认为,中国PPP立法尚未完善,缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系,且现行法律效力不高,很多政策仍局限在部委规章层面,而制定完善的法律、法规是社会资本参与市政工程、公共服务、交通、环保、水利等领域投资的保障。

有专家建议,在PPP创新和发展中,应加快法律法规建设,推进相关立法,填补政府和社会资本合作领域立法空白,着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题。同时注重制定法律、法规保障非政府主体的利益,规范政府和社会资本的责权利关系。政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担”的合作关系,有利于减轻政府方的财政负担,减小社会资本方的投资风险。

国泰君安分析师认为,通过已有的PPP示范项目的经验累积,政府对企业筛选将更加透明高效,加之“以奖代补”政策的催化以及资金制约的显著改善,落地率将随之提升。目前中国城市建设有较大空间等待完善,加之新型城市化浪潮袭来,PPP自身的多维优势将使其成为政府建设城市的首选路径,未来爆发值得期待。