国资交易首次厘清监管边界 谨防挫伤社会资本混改积极性

导读

产权交易市场作为解决国有资产流转难题的“中国创造”,已成为国有资产流转的重要平台。

7月1日下午,国务院国资委与财政部联合发布《企业国有资产交易监督管理办法》(下称《办法》)。对国有资产的产权转让、增资和资产转让等交易行为重新作了细致规定。

“最大的亮点是国资交易的监管边界终于有了清晰的认定。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生指出,国资监管的边界一直含糊不清,而在此文件中终于明确了四类国资的交易行为监管的范畴。其中更清晰指出即便国资持股不超过50%,但为第一大股东,且有实际支配地位的企业,也在国资监管范围内。

北京易产全投资有限公司执行董事刘鹏认为该办法让三类国资交易通过产权交易机构公开进行,通过阳光、公开、透明操作,避免内幕运转可能带来的腐败和国有资产流失等问题。

这一清晰的界定,虽然对比以往是个巨大进步,亦存有隐忧。中国企业研究院首席研究员李锦指出,一直以来对混合所有制企业的监管并没有文件规定,而按照上述办法,很可能不少混改的企业都要纳入国资监管范畴,可能会对社会资本参与国资改革的积极性有所挫伤。李锦呼吁,针对混合所有制企业的管理办法应该适时推出。

大量国资交易启盖

尽管是在上周五傍晚临下班时刻才悄然挂出,《办法》仍在关心国资与产权交易的圈子里引起不小震动。

从事产权交易多年的刘鹏看到这份文件,第一感觉这个文件会对国资交易和产权市场产生很大影响,如同13年前国务院颁布实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》(即俗称“3号文”)会对产权市场有长足影响一样。

刘鹏向21世纪经济报道记者表示,在国家积极推进供给侧改革的大环境下,国有企业一方面需要通过瘦身健体、提质增效等行动计划剥离包袱、轻装上阵,另一方面也面临通过混合所有制改革聚集发展资源,这两方面都必然伴随着大量的国有资产交易行为,如何实现深入推进国企改革的同时,切实防止国有资产流失,不仅是监管层急需解决的迫切需求,也是全社会高度关注的问题。

在与不少央企朋友交流之后,刘鹏更是有了信心,7月4日接受21世纪经济报道记者采访时,刘鹏向记者透露,原本在“十八大”之后,不少央企人士想要推动改革,但因规定不清,不知如何规范操作,又担心陷入国资流失风险,所以一直不敢动。如今有了新《办法》指路,或将大大推动国资交易发生。

与刘鹏感觉相似,李锦认为《办法》主要是为解决国有资产交易过程中的流失风险,用细致的程序规范与公开来避免国企改革者被带上“国资流失”的帽子。“现在《办法》为国资交易划定了红线,无疑给国资流失划了底线。”李锦表示,有了《办法》,国有资产交易各个环节都有了清晰的指示。

据了解,《办法》共七章67条,对国有企业产权转让、增资扩股、资产转让等国有资产交易行为以及国资监管机构等有关各方责任等都作出了详细规定。

与“3号文”等现行的国有资产交易法律法规相比,本次出台管理办法的亮点和突破颇多,刘鹏注意到,新出台的《办法》将监管的对象从原先单纯的“企业国有产权”(主要是权益)延展到范畴更为宽广、形式更为多样的“企业国有资产”(包括权益和资产)。而且,将监管的国资交易流转形式从原先单纯的“转让行为”延展到形式更为丰富的“交易行为”,首次明确要求国有企业的增资扩股和资产转让行为原则上也应通过产权交易所公开进行。

《办法》规定,国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为。因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的,须由国资监管机构报本级人民政府批准。国家出资企业决定其子企业增资行为,对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的子企业的增资行为,须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。同时,关于企业资产转让,《办法》也做了相应明确规定。

国资界定首次清晰

尤其值得注意的是,本次出台《办法》对监管的国有企业作为明确界定,首次明确将“国有实际控制企业”这一概念纳入了监管规定中,从而从实质上做到了国资全覆盖。

“以前国企的权益边界从来没讲清楚,这次终于清晰了。”周放生指出,《办法》是监管国有及国有控股企业、国有实际控制企业的交易行为,《办法》对这三类国有企业的界定除了国有独资及对外出资超过50%以外,还有两种情况也被纳入监管范围,一是有多个国有股合计占比超过50%,且其中之一为最大股东的企业;另一种是虽然国有股持股比例未超过50%,但为第一大股东并有实际支配权的企业。

周放生认为这一概念上的界定首次将国资监管边界划清,是个巨大的进步。在边界内的国企交易,按照《办法》规定程序来做,而不在边界内的交易,即便涉及国有资产,也就完全可以按照市场化方式运作,走公司治理程序。

李锦认为,国有实际控制企业概念的加入,让国资监管的范围扩大。虽然在一定程度上规范了国企交易行为,但在监管和批准问题上的“收紧”也可能会挫伤参与混合所有制民资企业的积极性。“比如华润集团在香港的上市公司,其底下子公司与社会资本混改后,所有交易行为是否都要报监管部门审批?”李锦认为,社会资本一直对混改存有顾虑,首要害怕的是混改后企业运作和监管被等同于国企,如今把国企边界说清楚了,划入监管范围的国企混改或更难推进,他呼吁针对混合所有制企业发展的相关体制、监管办法尽快出台。

除此以外,刘鹏认为新《办法》突出强调了产权交易市场在国有资产交易中的作用。产权交易市场可以说是解决国有资产流转难题的一项“中国创造”,经过数十年的不断探索和规范,已经成为国有资产流转的重要平台,具备了较好的国有资产交易中的投资者发现和价值发现功能。正因为此,2015年8月24日,中共中央和国务院公布的《深化国有企业改革的指导意见》中明确确定了在国有资产交易方面,产权交易市场与证券交易市场等资本市场具有同等的作用。在这个背景下,《办法》明确规定企业国有资产交易应当在依法设立的产权交易机构中公开进行。“可以说本办法给产权交易市场带来的政策红利,将极大地推动产权交易市场走向更大的市场规模和更高的发展阶段。”刘鹏道。

另外,值得称道的是,办法亦强调了国有资产交易的信息披露要求。李锦认为,程序的规范和公开,无疑也有助于国有资产交易。

(编辑:李清宇,邮箱:liqy@21jingji.com)