发改委解读公平竞争审查制度： 涉地方保护文件尽快清理

7月7日,在国务院新闻办发布会上,国家发改委副主任胡祖才指出,国务院日前印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发[2016]34号),已经于7月1日在省级部门正式实施,2017年起县市政府及各个部门要在省级政府指导下全面推开。

该意见的目的就是要从源头上规范政府相关行为,防止出台排除限制市场竞争的措施,保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,充分激发市场主体活力。

该意见提出了两条兜底性条款,一是没有法律法规依据,不得制定减损市场主体合法权益或增加其义务的政策措施。二是不得违反《反垄断法》制定含有排除限制竞争的政策措施。

胡祖才指出,下一步要组织实施好公平竞争审查制度。使政府相关部门政策的制定者,包括制定产业政策的相关部门,增强对竞争政策的理解。在制定相关政策时,自觉开展公平竞争审查的工作,使两者能够很好地协调和融合。

地方保护割裂市场

长期以来,各地为了发展当地经济,采取了多重措施来促进当地品牌产品在本地销售。

某省工信委2015年发布《鼓励优先采购本省主要工业产品政策实施细则》指出,对于采购钢铁、机电类等本省商品,达到一定数量的,按照销售额给予2%补助,购买方累计最高补助不超过200万元。

某地工信委发布关于2015年汽车消费月活动购车奖励实施方案提出,在一定时间内,购买本地企业生产的指定车型整车和专用车的消费者(包括单位和个人),均可获得政府奖励。购买车辆价格在10万元以上的,政府奖励2000元;购买车辆价格不足10万元的,奖励1500元。

对此,中国汽车流通协会常务理事贾新光认为,各地实施保护主义,鼓励地方政府和消费者买本地产品的行为由来已久,这给中国产业发展造成了巨大的伤害。

中国汽车产业在国内被分割成若干个市场,不只是政府采购,集团采购(出租车)都有限制性情况存在。有的地方表面上找不到地方保护主义文件,实际上背后涉及到上牌照问题。

“像电动车比亚迪做得较好,但是产品却在很多城市进不去,有的地方要求除非比亚迪在当地建厂,否则不让进。这在整体上伤害了中国汽车产业的发展,无法实现优胜劣汰。”贾新光说。

对此,上述意见指出,尽管随着经济体制改革不断深化,全国统一市场基本形成,公平竞争环境逐步建立。但同时也要看到,地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断,以及违法给予优惠政策或减损市场主体利益等,这些不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象仍然存在。

胡祖才指出,下一步各地要自我审查与外部监督相结合,政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时要严格按照标准进行自我审查,没有进行公平竞争审查的不得出台。同时,强化外部监督,保障公平竞争审查的效果。

上述意见指出,各地要严格对照审查标准进行自我审查。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台,或调整至符合相关要求后出台。没有进行公平竞争审查的,不得出台。制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见,或者向社会公开征求意见。

不影响产业优惠政策

上述意见要求各地进行促进公平竞争的审查设定了具体标准和要求。

在市场准入和退出标准方面,不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件;公布特许经营权目录清单,且未经公平竞争,不得授予经营者特许经营权;不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务;不得设置没有法律法规依据的审批或者事前备案程序;不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。

在商品和要素自由流动标准方面,不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策;不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出;不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动;不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构;不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇,侵害其合法权益。

在影响生产经营成本标准方面,不得违法给予特定经营者优惠政策;不得违法免除特定经营者需要缴纳的社会保险费用;不得在法律规定之外要求经营者提供或者扣留经营者各类保证金等。

但是这并不意味着一些产业优惠政策就完全不能出台。

胡祖才指出,竞争政策主要是着眼于为市场主体创造公平竞争的市场环境,来激发市场主体的活力和创造力。产业政策实际是着眼于弥补市场的缺陷,通过产业政策的引导来促进产业的发展。

虽然两者的着力点和作用方式不同,但二者不是对立的关系,要确立竞争政策基础性定位就要协调产业政策,它们之间要进行很好地沟通协调,使二者的政策能够形成合力。

胡祖才指出,地方要对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的文件内容要尽快废止。有些政策有历史原因,要设置过渡期,比如对于以合同形式对企业给予优惠政策的,如果中止执行的话会带来重大影响,要设置过渡期,留出必要的缓冲空间。

中国汽车咨询专家委员会秘书长张志勇指出,关键问题是有很多隐形的地方保护主义,如果查文件一般查不出来。在新能源汽车方面,目前国家对多个城市实施了补贴政策,各地再增加补贴,这就产生了地方保护主义的土壤。如果全国都给补贴,地方保护主义的动力要小一些。

贾新光认为,对于隐形的地方保护主义,最好是企业举报,另外发挥中央巡视组的作用,对于举报进行查处,否则查处地方妨害公平竞争的行为会打折扣。