从“退向私有化”的移交方案 展望全球网络空间治理新秩序

即将到来的2016年9月30日,如果美国国会参议院的共和党议员不从中作梗,国会也不抽风,那么人们将在10月1日看到美国商务部电管局授权互联网名称与地址分配机构(ICANN)行使互联网号码分配当局(IANA)权限的合同自然失效,同时伴随这种失效,美国商务部电管局也将“失去”对IANA的监管权限。如果这一切发生,一般被认为这将是全球网络空间治理迈向新秩序的重要一步。

从某种意义上来说,美国国会是一只薛定谔的猫,一直到最终结果揭晓之前,没有人能保证测准最后的结果。但从2014年3月14日电管局宣布考虑移交,到2016年9月为止,移交方案,以及ICANN自身章程的修改等,还是在假设移交顺利发生的情况下,这一移交方案所预示的全球网络空间治理新秩序的端倪。

美国国际关系学者,进攻性现实主义学派的代表人物米尔斯海默,曾经套用好莱坞电影名称,将冷战后欧洲国际秩序的演进称为“退回未来”(Back to Further),这个名字同样适用于美国商务部电管局主动发起IANA监管权限转移的基本思路,即“退回私有化”:尽管发生于2014年3月14日,但美国移交IANA监管权限的目的并不是为了配合国际社会要求实现互联网关键资源管理“国际化”的需求,而是为了回到1998年制定的“白皮书”系列文件中没有实现的关键目标,即实现域名管理的私有化。

“私有化”和“国际化”的区别,不是看机构成员的国籍属性和背景,而是看其中实质性的主导力量,以及最为关键的管辖权:私有化要求私营部门在“多利益相关方”的框架内发挥领导作用,其成员可以来自不同国家,但禁止任何政府公职人员在其中出任具有投票权,即能实质性参与决策过程的岗位;私有化的组织,根据美国的要求,以及最终的移交方案,不仅位于美国领土,而且必须遵守美国国内法的管辖,即美国加州企业法;从整个ICANN的各组成部分来看,如果顺利移交,遵循新章程的话,ICANN的理事会权限会在“强化监管和监督”的名义下,被“社群赋权机制”所削弱,甚至在某种程度上被架空;原先就不具备决策权的政府建议委员会(GAC)的建议权被进一步削弱,15个具有投票权的理事会成员中的60%,即9名理事只要取得一致意见,即可对GAC提出的意见不予理睬;最终,在任何时候,转型后的ICANN都可以诉诸美国加州企业法,来抵制任何其他主权实体强化其影响力的诉求。

本文之所以将其称之为“退向私有化”,是因为这个方案实现的移交,相比1998年ICANN诞生前后围绕IANA权限展开的斗争而言,就是相当显著的退化:1998年1-2月,DNS之父博斯特尔教授与美国商务部进行坚定的博弈,包括采取转移辅助根服务器至另一个主根等激烈措施,才最终迫使美国政府放弃了原先激进的DNS私有化管理方案,转而同意在“多利益相关方”模式的名义下,将ICANN建成一个非盈利的美国组织,作为两种主张的妥协。

1998年下半年,博斯特尔教授在55岁时因心脏手术引起并发症去世,一度让人感到幸运的是,技术社群里一批多少怀着和教授类似理念的个人和组织,以各种方式继续推进比较理想的“国际化”模式,即将管理DNS关键资源的ICANN变成一个真正的国际化组织,即不处于任何一个单独的主权国家,特别是美国的控制之下。

但比较令人遗憾的是,最终形成的私有化方案,基本上是当初博斯特尔教授极力反对的翻版:资本在其中占据压倒性的优势地位,凭借公司、产业对技术社群的渗透以及在可支配资源上的优势,排除主权国家的影响,实质性的掌控DNS为代表的网络空间关键资源;除美国政府之外,其他国家没有任何影响力,掌握这个机构私营部门凭借和美国政府公开或私下的密切联系,以及相比美国之外其他国家和非国家行为体的压倒性优势,成为事实上最具影响力的行为体;美国政府公开插手的痕迹消失了,但最关键的超级隐藏发布主机、根服务器、根区文件和根区文件系统,仍然处于美国公司的掌控之下,转型后的机构仍然是一个美国政府可以随时实施行政与司法管辖的美国私营部门。

需要指出的是,在最为保守和激进的共和党参议院反对移交监管权限的派别眼中,形式上的移交,也是不能接受的,在2016年9月上中旬召开的国会听证会上,他们列举的担心,包括美国失去对具有决策权的关键岗位人事变动的影响力,美国失去对新治理机构总部选址的影响,(导致他们迁出美国,并无法被美国的法律所管辖),以及整体上导致中国、俄罗斯、伊朗这些在政治上不民主的所谓威权政体在全球网络空间治理的影响力持续上升。

要积极乐观的在退了一步之后,多进几步,可以从如下方面入手:

其一,有志于成为网络强国的国家应该尽快提升自己的能力。这里的能力,包括为全球网络空间治理提供资源的能力;输入有效内容的规则创制-完善能力;以及提供应对危机挑战和冲击的解决方案的创新能力。

其二,有志于推进全球网络空间治理新秩序的国家应该加速完善国内的治理政策。在相关的谈判以及公开消息报道中,都有各种证据证明,一些发展中国家相当数量的技术人员乃至代表政府进行有关谈判的正式代表,都可能因为意识形态因素,以对本国政府和政策感到不满,进而将美国看做是唯一能够解决问题的良性霸权,最终在有关监管权限移交以及其他关键问题的国际谈判中,更愿意让美国保持事实上继续保留对网络空间的有效掌控,这可以看做是美国公共外交在全球获得的丰厚回报。

以网络服务发展为核心,提出更具可操作性的解决方案。从2016年9月NTIA等机构在美国国会的证词来看,他们坚持如期移交和治理秩序变革的原因,是为了更加有效的推进互联网自由;因为不如期移交,会影响美国政府的声望,并影响美国公共外交中塑造美国是良性霸权这类说辞的可信度。

对中国来说,无论移交结果是什么,中国向往建设完善的网络空间人类命运共同体,应该尽可能参考和学习建立亚洲基础设施投资开发银行的经验,形成具有可操作性的更加完善的整体性解决方案,然后再来谈论促进ICANN国际化的问题。退向私有化仅仅是整个过程的第一步,还有待后续观察,以及不能停下的持续准备新变革的期待、热爱和努力。