完善PPP政策 激发社会资本活力

政府和社会资本合作(简称PPP)推行以来,多项政策文件相继出台以推动和引导PPP项目实施,同时地方政府也按要求推出PPP示范和试点项目。在2017年两会期间,全国工商联、九三学社建议,进一步完善PPP政策和立法工作,推动民间资本更好地参与PPP,同时解决PPP法律法规效力层次低的问题,完善PPP法律内容,明确PPP纠纷的争议解决机制。

完善相关政策

九三学社提出多条关于完善PPP法律制度的建议,涉及完善PPP法律内容,明确PPP纠纷的争议解决机制等。在较高层次立法层面上,以法律或行政法规形式,明确推行PPP的主导部门,由该主导部门制定统一的PPP操作指导性文件,避免政出多门、相互打架;修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条,将政府采购服务、股权合作、服务外包类等政府和社会资本各种合作模式纳入调整范围等。

在社会资本参与PPP项目方面,建议在采取竞争性方式招选社会资本时,可将承包商列入一并招选。PPP项目采购形式除招标外,还可采取竞争性谈判或竞争性磋商等方式。应通过立法明确,对通过竞争方式取得PPP项目的投资人,自身或其控股子公司依法能够自行建设、生产或提供的,相应事项可以不招标。对PPP项目中对土地使用及综合开发上予以松绑,以激发社会资本投资PPP项目的活力。尽快修订《应收账款质押登记办法》,增加PPP项目收益权质押登记方式。将PPP项目进项发票认证抵扣期延长至整个PPP项目的建设运营期。

此外,PPP项目实施中出现的若干问题需进一步规范。比如,PPP项目在推进过程中,经常遇到PPP项目用地与现行土地政策相冲突的问题;现行的《应收账款质押登记办法》仍未将大部分类型的PPP项目收益权列入登记范围,导致收益权未能办理质押登记而存在质押无效的风险;PPP项目回收周期长,短期内没有销项发票用于抵扣,将产生大量进项无法按规定及时抵扣,在营改增背景下PPP项目公司税收的认定与处理问题,均亟待有关部门通过完善PPP法律政策予以解决。

PPP项目运行机制有待细化

环保等产业领域PPP项目的推进在两会期间备受关注。全国工商联建议,完善环境服务价格调整机制。建立动态或静态的价格调整机制,定期开展项目价费政策督查评估;推动建立环保PPP项目产业基金。应鼓励政策性资金组建专项产业基金,通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等多种金融渠道保障融资需求。

同时,完善项目招标投标监督管理机制。规范项目招投标操作规程,规范各级机构项目库和专家库建设。实行失信企业监管制度,对于在招投标过程中出现违规违法行为的企业,根据具体情节,予以一定期限内取消投标资格。

据介绍,环保PPP项目实施过程中存在多个问题:一是PPP项目库适合介入的环保项目较少。二是招标程序及文件的公正性和合理性有待加强。三是项目建设重建轻运。四是项目边界划分不科学。五是地方政府融资及偿债能力差异大等。

当前,政策性资金对产业PPP项目扶持力度持续加大。财政部数据显示,中国PPP基金此前与吉林省、江苏省、河南省、湖南省等9省区分别签署合作设立省级PPP基金协议,项目涉及交通运输、市政工程、水利建设、生态建设、环境保护、医疗、文化、养老等领域。财政部表示,将继续督促中国PPP基金落实政策定位,充分发挥引导撬动作用,带动更多社会资本投资,促进PPP项目规范运作,推动我国PPP市场健康发展。

PPP项目政策面的支持正在不断加大。国家发改委、中国证监会此前就推进传统基础设施领域PPP项目资产证券化工作做出部署并表示,优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化。各省级发展改革委应当优先选取主要社会资本参与方为行业龙头企业,处于市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的地区,以及具有稳定投资收益和良好社会效益的优质PPP项目开展资产证券化示范工作。