马骏：创新性货币政策工具并非地方政府债务膨胀原因

防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务和永恒主题,其中防范地方政府性债务风险是主要内容之一。但是各方对地方债务风险的来源却有多种不同的分析和解读,有人认为与地方财政体制有关,有人认为与地方融资模式有关。最近还有声音认为,货币政策的工具创新(如SLF、MLF、PSL)造成了地方政府性债务膨胀。

带着这些问题,上证报记者专访了清华大学金融与发展研究中心主任、中国人民银行研究局前首席经济学家马骏博士。

马骏指出,创新性的货币政策工具主要目的是为市场提供适度的流动性和调节市场利率。“谁也无法判断,通过使用某个货币政策工具,降低了短期利率几个基点,就一定增加了地方政府的负债”。要解决地方政府过度负债的问题,关键是要从根本上改变地方政府追求过度负债的冲动。

上证报:你曾经深入研究过地方政府债务和政府资产负债表等问题,你认为导致我国地方政府性债务快速膨胀的主要原因是什么?

马骏:我国许多地方政府有通过各种形式显性、隐性地增加负债的强烈冲动,这是导致许多地方债务膨胀、杠杆率过高的直接原因。这些冲动的背后,又有许多深层次的体制、机制原因。

首先,长期以来,我们人为地设置GDP增速的底线,并将GDP增速作为评价地方政府业绩的主要考核指标,使得地方政府官员想方设法要用各种办法弄钱来增加投资,而借钱(或负债)往往是最为便利的一种融资手段。虽然近年来中央强调不要搞唯GDP论,但按GDP进行业绩排名的情况,在许多地方还是十分普遍。

第二,我国中央与地方的财政关系中还有许多不合理的地方,一些地方有较多的支出责任,但却没有相匹配的财力,迫使地方或者追求土地财政,或者加大负债。

第三,地方人大和预算体制缺乏对本级政府性负债的约束力。许多地方没有以立法形式设置政府性债务上限,一些地方人大虽然设有债务占GDP比例的上限,但事实上得不到实施。

第四,在我国目前实施的单一制的模式下,尤其是强调“守住不发生系统性金融风险的底线”的背景下,一个地方政府即使可能发生违约,也往往会得到上级政府的救助,加大了“地方政府不会违约的”市场预期,使得信用风险较高的地方政府也能得到低成本融资,从而强化了软预算约束和债务扩张。

上证报:你认为近年来各种创新性的货币政策工具,如SLF、MLF、PSL等,也是造成地方政府性债务膨胀的原因吗?

马骏:这种说法是十分牵强的。这些货币政策工具,除了有一定的支持结构调整的意图之外,主要目的是为市场提供适度的流动性和调节市场利率。谁也无法判断,通过使用某个货币政策工具,降低了短期利率几个基点,就一定增加了地方政府的负债。更何况,其中一些工具是针对国务院要求的支持三农、小微和棚改等项目的,支持了实体经济的某些薄弱环节。

另外,近年来,许多地方债务扩张的主要方式是通过影子银行和PPP等模式进行变相负债,与银行表内贷款的关系已经弱化。

上证报:你认为应该如何解决地方政府过度负债及其导致的金融风险问题?

马骏:我认为,首先要从根本上改变地方政府追求过度负债的冲动问题,弱化地方政府追求负债的“理由”,并为整个经济的去杠杆、防风险提供基本的制度环境。

其次,加快开征房产税的步伐,将房产税做大,作为地方财政较为主要和稳定的来源,从而降低地方追求卖地收入和增加负债的动机。

再者,通过增加地方人大议程的透明度和公布包括隐性负债在内的地方资产负债表,强化地方人大对地方负债的约束力。地方立法设立的对显现和隐性债务的上限,必须得到执行。

最后,在守住不发生系统性金融风险的底线的前提下,要允许某些“区域性风险”得到释放,允许一些地方平台和地方国企违约,让资本市场正确地评估地方债务的信用风险,让风险很高的地方平台和地方国企借不到钱。