为什么精准扶贫变得那么重要

先说说这么两件事。一件是一个贫困县的朋友曾慨叹,当地一些原本从山上迁下来的贫困户因为感觉生活颇为不便,于是有的又搬回山上去了,宁可过着自给自足的小农生活,扶贫工作非常艰难。另一件是去年底一位在西部扶贫的网友谈到,因为交通和生活成本都非常高,那些在深山的村民立足现有条件实现脱贫困难重重。尽管政府早有将这些村民迁出大山的打算,但那些世世代代在深山里生活惯了的村民却从未这样想象过。两件事虽有区别,但却同时指向一个共性问题,那就是减贫工作具有太多个性,其困难程度远超我们的想象——绝不可能仅凭发展经济这一味药方,便能去掉各种贫困的“疑难杂症”。

每人每日1.25美元贫困线标准

并不适合亚洲实情

作为一部放眼亚洲减贫工作的学术著作,《亚洲的减贫奇迹: 成就斐然还是未竟之业》的视角自然更加广泛。不过,无论是谈到东南亚还是中亚等地,多位作者都认为目前国际通行的每人每日1.25美元贫困线标准并不适合亚洲国家的实情。因此,“亚洲国家要根据自身的特点制定符合实际的贫困线标准”。另一方面,本书一再强调,减贫更重要的是还要多维度的制度设计和社会保障安排,避免因其他方面的脆弱性因素返贫。

尽管数据很枯燥,但必要的数据还是最能说明问题。“1981年,亚洲还有15.9亿人处于贫困状态(即贫困率达69.8%),而到了1990年,亚洲贫困人口的数量已下降至14.8亿(贫困率降至54.7%)。截至2005年,亚洲的贫困率已经降低到26.9%,比1990年下降了近一半。到了2010年,极端贫困率已经下降到20.7%以下”。如果没有亚洲,要提前实现世界范围内的千年发展目标中的“全球范围内极端贫困减半”目标几无可能。尽管发展中国家的整体贫困率从1990年的43.1%下降到2005年的25.1%,2010年降至20.6%,但如不计亚洲,根据全球千年发展目标,贫困率则从1990年的24.9%降至2010年的20.5%。很显然,其他发展中地区的贫困率无力在1990年的水平基础上降低一半,更不用说联合国2030年可持续发展议程了。

亚洲极端贫困水平下降,东亚的成绩特别令人印象深刻。在短短20年内,东亚地区的极端贫困从1990年的60.2%降到了2010年的11.6%,中国的极端贫困人口减少了5.2764亿。中亚和西亚(39.4%)及东南亚(31.0%)的减贫成绩也非常显著。南亚的极端贫困率下降19.8%,太平洋岛国极端贫困率下降10.9%。印度的极端贫困人口数同期减少了4.8260亿。

从上世纪六十年代到八十年代,亚洲经济增速显著高于同期全球的经济增速,成为全球经济的一大亮点。先是日本经济腾飞,紧接的便是“东亚四小龙”,再后来有了中国经济的快速发展,近年来印度的经济发展也颇为抢眼。这些地区的快速发展,覆盖了传统的贫困人口地区。这也意味着,亚洲减贫取得的巨大成就,首先得益于经济的持续快速增长。

毋庸置疑,经济的发展有赖于稳定的社会环境。或者可以这样说,稳定的社会环境和持续的经济增长是构成各国减贫工作持续向好基本面的两大重要条件。反过来,一个处于动荡中的国家不可能实现经济的持续发展,一个经济持续萎靡的国家也不可能对减贫有什么建树。从这层意义上说,减贫效果也是一国和平与健康发展的折射。

本书多位作者之所以对每人每日1.25美元的贫困线不乏诟病,主因是这一标准并不能真正反映各地的贫困现实——“1.25美元的贫困线低估了贫困人口面临的最低成本,已经不太合适。”2008年,世界银行根据购买力平价数据与当时全球15个最穷国家贫困线的平均值,将国际贫困线上调至每人日均1.25美元。当时作为参考样本的15个最穷国家中只有两个是亚洲的。这也意味着,这一标准或许可以有效反映全球贫困现象基本情况,但具体到亚洲,就未必有代表性了,至少没有太强的针对性。

1.25美元本来就是货币换算的结果,这意味着难以普遍反映每个国家货币的购买力。再加上贫困的内涵本就相当“丰富”,许多时候不仅表现为收入低,还表现在社会保障能力薄弱、教育成本高企、上升通道狭窄等方面。正因为多重因素的层层掣肘,一些国家的贫困家庭可谓一代穷,代代穷,贫困族群固化的背后是阶层的固化。因此,根据各国具体条件,适当提高贫困线标准,其意义不仅仅在于有效解决贫困对象的“温饱问题”,还可以通过加大“输血剂量”,将贫困对象扶上马,送一程,帮助贫困对象掌握自我“造血”功能,以增大全力摆脱贫困脆弱性问题困扰的可能。

“从社会底层推动经济与社会发展”

减贫的脆弱性是学者们高度关注的另一个焦点。导致减贫脆弱性的原因很多,如极端气候、疾病、农作物病害、牲畜病症、交通落后,大的方面还有战争、经济不景气的大环境等等。针对这些因素,本书多位作者对症开出了药方,即增强宏观经济的稳定性、减少通货膨胀、确保产权、改善运输和通信条件及创造稳定的政治环境;创造有利的环境以促进私人降低风险的活动;通过公共卫生运动促进免疫和卫生;通过市政工程项目以及在某些情况下稳定价格……稍加揣摩不难发现,这些举措不外乎两个方面,一个是稳定的社会环境,包括政治和经济稳定两个方面;再一个则是增强社会保障的兜底能力,以确保贫困群体不致出现“自由落体运动”,坠入看不到任何“翻身”希望、万劫不复的极度贫困深渊。

近些年来泰国和越南的货币化减贫成效非常显著。这两国目前的贫困率低于10%,而且还在进一步降低。尽管收入贫困的降低令人印象深刻,但营养不良仍然是越南和泰国都面临的难题,两国儿童的体重不足率分别为27%和19%,远高于传统的贫困率。本书作者调查了影响营养支出的因素后,发现尽管贫困和收入会影响营养支出,但其他如母亲的身高、教育、迁移和卫生条件等也是重要的影响因素。

在脆弱性的解决方案库里,提供小额信贷算是个不错的选项,因为这样“可以帮助那些正在创业但受信贷约束的穷人增加收入,并使收入来源多样化”。这并非源自专家们的闭门造车,孟加拉国“乡村银行”创始人穆罕默德·尤努斯就是最好的践行者。因为坚持“从社会底层推动经济与社会发展”的努力,尤努斯获得了2006年度诺贝尔和平奖。尤努斯付出的那些努力,本质上是对“授人以鱼不如授人以渔”哲理的减贫实践。

相较于提供小额贷款,教育脱贫则是能从根本上改变贫困人口命运的选择。教育脱贫虽然很早就被频频提及,但因为投入大、时效长、见效慢,一些国家的决策者们往往难以下定决心,以致原本应成为减贫引擎的教育,最后反倒沦为了资源的洼地。改革开放之初,中国意识到广大农村地区教育力量特别薄弱,因而在力所能及地加大教育投入同时,及时启动了声势浩大的“希望工程”,在社会各方力量持续的热情参与下,许多边远落后地区的教育条件得到明显改善,为中国经济实现持续高速发展注入了活力。

鉴于过去40年在减贫方面取得的重大进步,中国理所当然成了各国学者们聚焦剖析的减贫样本。今年2月世界银行最新发布的《中国系统性国别诊断报告》称:“中国经济快速发展推动贫困人口数量以‘史无前例’的速度和规模下降,预计2018年中国极端贫困率将降至1%以下”。从总体上看,中国的减贫大体分为两个阶段,前一阶段主要是大力发展国家经济,通过长达30多年经济高速增长,带动社会大多数人逐渐甩掉“贫困”的帽子。在新的阶段,针对一些地方的贫困现状,中国政府在给予种种优惠政策的同时,提出了“精准扶贫、精准脱贫”理念。精准扶贫,本质上就是强调重视贫困问题的个性,而不再是粗放式的“一盘棋”模式,个别地方甚至是一地一策。

可以肯定的是,减贫工作越深入越艰难,各种脆弱性因素越是集中交织,就越需要提高扶贫的精准性,有时甚至不仅仅是提高收入那么简单,就像笔者在文首提到那两个事例一样。如何设法改变贫困群体千百年沿袭下来的生活习惯,或许是精准扶贫最大的难题之一。这也是亚洲各国未来减贫的重要考量。无疑,这是极为艰巨而漫长的任务。