方星海：夯实跨境监管合作法律基础切实防范系统性风险

证监会副主席方星海近日在金融监管研讨会上表示,中国高度重视防范系统性风险问题,而讨论系统性风险防范问题,不能不谈到跨境监管合作。随着中国资本市场双向开放的不断推进,境内外资本市场互联互通程度加深,沪深港通、原油期货、铁矿石期货国际化、QFII、RQFII、外商控股证券公司和期货公司、创新企业存托凭证发行交易试点等对外开放重大举措相继推出,内外双向跨境执法合作需求在数量和复杂程度上都有显著提升。特别是A股纳入MSCI指数后,证券及衍生品领域跨境监管合作的任务将更为繁重,当前中国证监会在跨境监管合作方面还面临着一些问题,跨境执法合作的法律基础还要进一步夯实。

具体来说,一是由于境内外法律制度不同导致的跨境监管协作法律理解适用问题。比如说,根据我国当前的法律规定,中国证监会向境外监管机构提供的协查材料中如涉及非公开信息的,不得直接作为刑事诉讼中的证据,不少境外监管机构对此表示不理解。

二是由于各国监管体制机制不同,形成的监管执法措施手段不一致问题。比如说,为进一步提高全球证券期货领域跨境执法合作水平,国际证监会组织于2017年通过了增强版的多边备忘录,新增了5项跨境执法权限要求,分别为获取审计底稿、强制问询、冻结资产、获取互联网服务提供商记录、获取电话记录。但目前,中国证监会尚没有强制问询、获取互联网和电话记录等执法权力,难以签署这一多边备忘录。

三是跨境金融活动日益活跃,带来的监管权限划分与冲突问题。随着金融跨境活动日益频繁,各国逐渐在不同程度上规定和扩展了境内法律的域外适用情形,由此引发监管执法合作中的管辖权冲突问题。比如说,当某一国家管辖范围内的机构在另一国家注册从事某项业务的,通常在日常监管和执法过程中会产生母国和注册国监管协调甚至管辖权冲突的问题。又比如,有的国家在接受发行人或持牌金融机构注册时,不对相关实体的资质进行合理审查,主要依赖后续日常监管和执法协查合作的方式来达到监管目的,但相关注册信息并不能及时共享,经营实体的母国监管机构对相关实体的域外注册并不知情。

“我们在与境外监管机构合作的过程中遇到过不少此类问题,也积累了一些经验,但我们感到还是需要深入研究探讨这些冲突,逐步从法律制度上予以解决。”方星海表示。

方星海认为,由于政治经济、社会文化、历史背景、法律传统等方面的不同,一个国家或地区的法律制度安排必然与其他国家或地区存在不同程度的差异。在跨境监管合作中,一方面要通过持续的国际交流,深入理解各国资本市场的监管法律制度,不断增进共识、建立互信、避免误解;另一方面是要立足于国际法的基本理论,以尊重各国法律法规和执法权限为基础,本着相互信任的态度,朝着相互依赖的方向,加强跨境监管执法合作,尽最大努力协助境外监管机构达成监管目标。中国证监会也是本着这一理念和原则,不断在跨境监管协作的法律基础和执法体制机制方面进行积极的探索和改革。当前,中国证监会正在积极配合中国的立法部门修改完善《证券法》,制定《期货法》,希望能得到来自不同方面的指导和帮助。