建议加大税收优惠对养老目标基金支持力度

本报记者 车亮 摄

全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文15日接受中国证券报记者专访时表示,在当下社保顶层设计的关键时刻,建立精算报告制度应该提到议事日程上来,为中国养老保险制度的健康发展提供一个重要的制度基础。同时,应加大税收优惠对养老目标型基金的支持,让老百姓多一种养老金选择,让个人养老金作为一类长线资金投入资本市场,成为资本市场的“稳定器”。

加快社保制度基础建设

中国证券报:国务院机构改革报告显示,拟调整全国社会保障基金理事会隶属关系,由国务院管理调整为由财政部管理,作为基金投资运营机构,不再明确行政级别。如何看待这一变化?

郑秉文:目前全世界二三十只主权养老基金的监管和主管部门基本都是合一的,主要归央行或财政部主管和监管。所以,全国社保基金理事会的机构体制改革顺应了国际潮流,完全符合国际惯例,对资本市场来说也是一个利好。

同时,取消行政级别以后,全国社保基金工作人员的收入水平、薪酬制度,可能会有相应调整,更加市场化的收入有利于全国社保基金吸收、留用人才。总而言之,主管单位改变后,将使全国社保基金更加适应瞬息万变的市场,有利于提高投资效率。

中国证券报:对我国社会保障基础制度建设有何建议?

郑秉文:虽然未来老龄化趋势咄咄逼人,但由于种种原因,我国一直没有建立养老保险精算报告发布和预测制度。在当下社保顶层设计的关键时刻,建立精算报告制度应该提到议事日程上来,为中国养老保险制度的健康发展提供一个重要的制度基础。

第一,建立精算报告发布制度是监测养老金制度运行质量的技术工具,也是一项通行的国际惯例。在过去半个世纪里,几乎所有发达国家的养老保险和医疗保险都建立了精算报告制度。

第二,精算报告结果是顶层设计的主要根据,是预测其财务可持续性的唯一手段。作为顶层设计的一项基础要件,精算是描绘社保蓝图的一个仿生工具,没有精算,顶层设计的科学化就无从谈起。

第三,建立精算报告制度有利于防范地方财政风险,有利于地方养老保险制度建设。建立精算报告可对各省基本养老保险制度运行进行监测,对未来收支趋势做出预测。

第四,建立精算报告制度有利于促进其他配套制度改革,包括提高退休年龄、延长最低缴费年限和促进投资体制改革等。以基本养老保险基金投资制度为例,这个制度运营已有一年多,但目前仅9个省与全国社保基金理事会签署委托投资合同,合同金额4300亿元,实际到账只有2832亿元,与建立制度之初的预期相差甚远。各地投资意愿低下,固然是地方局部利益的结果,但也有对流动性的担心。

第五,建立精算报告制度是坚持精算平衡的载体,相当于建立一个养老金预警制度。通过年度精算报告对人口结构变化趋势及其导致的制度收支缺口及时进行预警,有利于预先采取必要的应对措施。

第六,建立精算报告制度有利于社会稳定。建立精算报告制度将社保制度的发展趋势昭告天下,不但不会引起社会恐慌,反而为全社会提供一个长期预期,有利于唤醒居安思危的忧患意识,赢得全社会对改革的理解和同情、参与和支持;有利于同心同德和凝聚共识。

第七,建立精算报告制度的关键在于提高重视程度,转换思维方式。建立精算报告制度是决策科学化的前提,也是思维方式的转换。

多层次扩容养老金“蓄水池”

中国证券报:在构建“多层次社会保障体系”方面有何建议?

郑秉文:构建“多层次社会保障体系”是我国改革开放以后建立社会保障制度的一个重要原则,也是一个社会共识。建立多层次社会保障制度,既可增加人民群众收入,提高人民群众的幸福感、获得感和安全感,

还能减轻国家设立的基本社会保障制度的负担,提高企业市场竞争力,有利于拉动内需和促进经济发展模式转型。

就养老保障制度来说,属于第一层次的基本养老保险制度建立于上世纪90年代初,第二层次的企业年金建立于2004年,机关事业单位的第二层次职业年金建立于2015年。2017年7月,国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》(国办发〔2017〕59号)(简称“59号文”),标志着期盼10年之久的个人税收递延型商业养老保险诞生。

根据59号文的规定,个人税收递延型商业养老保险即将开展试点。比照几年前实施的个人税优型商业健康保险的实施情况,这里对展开税收递延型商业养老保险提出几点建议。

第一,税收递延型商业养老保险应采取税前工资“比例扣除制”,不宜采取税前工资“限额扣除制”。税优型商业健康保险的税优政策采取的是税前工资“限额扣除制”,规定每年按2400元的限额标准在个人所得税前予以扣除。但由于“限额扣除制”并非每年根据社会平均工资增长幅度予以动态指数化调整,所以,在当前社会平均工资每年增幅约10%的情况下,税优力度实际上呈逐年衰减趋势,显然不利于大力发展税优型商业健康保险。建议税收递延型商业养老保险以每年公布的社会平均工资为基数采取“比例扣除制”,以保持税优激励性不受工资增长的负面影响,避免出现税优力度衰减的情况发生。

第二,税收递延型商业养老保险税前工资扣除比例应高一些,应以每年公布的社会平均工资为基数设定比例不低于10%。税优型商业健康保险扣除限额是每年2400元,每月仅为200元,相当于制度建立之初的2016年全国城镇在岗职工平均工资的5%左右。这样的税优力度十分有限,难以调动个人购买健康保险产品的积极性,尤其对中高收入家庭来讲,吸引力不大,这是税优型商业健康保险目前存在的又一个问题。建议税收递延型商业养老保险税前工资扣除比例以每年公布的社会平均工资为基数设定为不低于10%,旨在为不同收入水平的群体提供更多的选择范围,既考虑到低收入群体,也照顾到高收入群体,满足不同收入群体的多样性需求。

第三,税收递延型商业养老保险的试点范围不应小于税优型商业健康保险的试点范围。当年启动税优型商业健康保险试点的范围为每个省(自治区)选择1个城市,一起步全国试点范围就是31个城市(含4个直辖市),效果很好,这31个城市立即成为拉动31个省(自治区)的动力源,这个新生事物的社会认知度很快得以提高。建议税收递延型商业养老保险的试点范围也应在每省选择一个城市,让试点城市以点带面,迅速带动全省,最大限度地缩短全社会对延税型商业养老保险的认知期。

第四,从试点到推向全国的过渡期应设定为一年半。税优型商业健康保险于2016年1月正式启动,2017年7月就推广到全国范围,其试点过渡期仅为一年半。实践证明,一年半的试点过渡期是符合实际的,取得的效果较为理想。重要的是,早在2007年有关部门、相关地方政府和保险机构就开始倡导和推动出台延税型商业养老保险,其产品设计和后台支持已有10年的积累。

养老金入市利好资本市场发展

中国证券报:发展个人税收递延型商业养老保险将会给资本市场带来哪些影响?

郑秉文:我们的制度目标就是建立一个多层次的社会保障制度,不能光依靠国家举办的社会保障制度,还应该发展企业建立的养老保障制度,同时大力发展个人和家庭为单位购买和投资的第三层次养老保障体系。

客观上来说,第三层次养老保障体系的建立对繁荣和发展多层次资本市场建设是有好处的。作为国家税优支持的商业养老保险制度,如果要提取的话,一个先决条件就是必须要达到60岁。所以,建立这个制度,让个人和家庭缴费,一直到60岁提取变成养老金,中间有几十年时间,逐渐就会沉淀成一笔长线的投资基金,这类资金在发达国家规模越来越大,尤其是在美国。

美国资本市场的大型机构投资者主要由保险资金、养老基金、共同基金组成,三路资金形成了资本市场的“稳定器”,让资本市场的波动性减少到最低程度。所以,客观上讲,大力发展个人税收递延型商业养老保险,对发展繁荣多层次资本市场有好处。

中国证券报:近日,证监会发布《养老目标证券投资基金指引(试行)》,自发布之日起施行。它会带来哪些影响?

郑秉文:证监会发布的养老目标基金政策,目的是促进基金业在养老产品方面提供产品支持。这个做法有利于基金业发展,进而有利于资本市场发展,同时拓展了普通投资者的投资范围。

遗憾的是,由于没有税收优惠支持,这类产品很难锁定时间。比如,在美国类似的目标日期基金叫TDF,也就是说日期是锁定的。每个人都是锁定的,锁定到你法定退休时才能领取,这样该笔资金变成长期资金。可是证监会发的文件只是养老目标基金,没有日期锁定,主要原因是没有税收优惠支持。因此,建议考虑资本市场的实际需要和老百姓的投资需要,下一步应考虑基金业产品设计,让中国真正拥有类似美国TDF目标日期基金之类的产品,让养老金作为长线资金投入,这对稳定资本市场的作用非常大。

中国证券报:对于资本市场深化制度改革,吸引长线资金入市有何建议?

郑秉文:中国资本市场出现的一些问题,其中一个重要原因就是缺少长线资金进入。由于没有长线资金,所以机构投资者的投资理念与美国等发达国家机构投资者截然不同。解决的办法,一是引入保险资金,二是引入养老基金的投资,不可偏废。因此,在中国,所谓第三支柱养老金是一个大概念。具体来讲,首先要设立一个具有唯一性的个人账户,该账户是享受税优政策的唯一载体。在这个账户里,持有人既可购买保险产品(包括延税型商业养老保险),也可投资基金产品(指目标日期基金),我们不应将他们割裂开来,不应该有部门偏见,老百姓既需要保险型产品,也需要投资型产品;既包括契约型产品,也包括信托型产品,最终决定他们命运的,应该是“市场”。这个“市场”就是老百姓,就是账户持有人,他们用脚投票,优胜劣汰,他们“拼”的应该是产品设计如何适应不同层次的消费(投资)群体,不应该“拼”政策。政策应该是公平的,基金业和保险业都应享有相应的税收递延政策,从而建立一个竞争性市场,基金业和保险业应有平等的竞争机会。