配套制度再完善 PPP修订文件酝酿出台

中国证券报记者获悉，针对近年来PPP模式在发展过程中出现的新问题、新需求，相关部门已开始修订《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。修订后的文件有望于四季度发布。业内人士分析，规范政府基金预算在PPP项目中的应用及完善收益分享和风险分担机制设计有望在修订版文件中重点体现。

规范政府基金预算应用

地方政府借基金预算规避10%红线的现象近年来频频出现。

10%红线是在2015年财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中提出的。该《指引》称，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

近年来随着PPP入库项目不断增加，财政承受能力10%红线是否在此次修订范围内备受关注。

中国财政科学研究院PPP研究所成果转化室主任卓识表示，10%红线是在参考借鉴国际通行标准（6%-7%）的基础上，结合我国城镇化发展实际需要，经过反复论证最终确定的“上限”，依照总量控制原则，从全国财政收入和支出的全方位通盘进行考虑的，所以10%红线不太可能有变化。

财政部5月发布的《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》（以下简称《报告》）中也强调，下一步将坚守规范运作的底线，严控财政承受能力10%的红线。

《报告》指出，要完善财政承受能力论证制度，完善项目库功能，对支出占比7%-10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库。

“个别地方实施的PPP项目已面临一般公共预算支出比例10%红线被突破的风险。”中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟称，在地方政府仍有相当数量基础设施和公共服务项目待启动的背景下，地方财政在实施财政承受能力论证制度时，更希望能够找到适合的突破口。因此，每年预算规模可观的政府性基金预算自然成为各方议论的焦点。

对于如何规范政府基金预算在PPP项目中的应用，中国财政科学研究院PPP研究所政策研究室主任鄢晓发表示，规范政府基金预算目前有两个方向：一是把一般公共预算和基金预算统一纳入财政支出能力评估范围并统一管理，这相当于扩大了财政支出的分母基数，会涉及10%比例如何平衡的问题；二是两者分开评估和管理，需要设定以基金预算形式参与PPP的规范问题。不管哪种形式，一些以不合理运用基金预算为手段，变相突破10%红线的行为都将在修订版文件中得到规范。

合理设计收益分享风险分担机制

专家认为，PPP项目中，政府承担风险过大。相当多的PPP项目通过政府承诺保底等方式，提前锁定财政购买PPP服务，实际是由政府单方面承担风险，社会投资人近乎零风险，无法实现风险共担。

中国证券报记者获悉，修订后的文件将明确双方享有的权利和承担的风险，把收益分享和风险分担更加合理化。

北京大学经济学院副教授袁诚认为，要认识到债务、效率、风险的匹配性，合理制定收益分享、风险分担机制。政府与社会资本风险分担机制的设计要按照“让最有能力控制风险的一方承担该风险”的原则，政府应更多承担政策、法律等方面的风险，社会资本方应更多承担经营、管理等方面的风险。此外，要重视PPP项目的不确定性，留存合理的政府与社会资本博弈空间。PPP项目由于投资大、周期长，在建造、运营等生命周期内的每个阶段均存在较大风险，对社会资本缺乏足够的吸引力。此时，一方面，应避免政府对社会资本方的投资本金或投资收益做兜底承诺，而将风险完全转移给政府；另一方面，应避免让社会资本方完全承担所有风险，严重打压社会资本方的积极性。合理做法是，针对政府对社会资本方的日常支出责任，应严格以社会资本方的绩效和产出为计价标准；针对其他不可抗力的影响，应留存足够的政府与社会资本谈判协商空间，审慎对待各类或有风险、价格调整等事宜，合理划分新的政府支出责任。

进一步完善PPP条例

业内人士认为，PPP模式在我国推广过程中，因为立法不及时、政策不完善、信用体系不健全等问题，出现了明股实债、政府兜底等“假PPP”现象，积累了一些隐性风险。因此，加快立法成为规范PPP发展的头等大事。

3月国务院办公厅印发的《国务院2018年立法工作计划》将PPP条例列入立法工作计划。8月国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》明确提出，年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。

“在此前PPP项目库规范过程中，部分社会资本和金融机构对PPP有点失去信心。在此情况下，PPP条例被中央督促尽快出台，显得格外重要。”国家发改委和财政部PPP双库定向邀请专家薛涛表示，总体来看，PPP条例主要起到宏观促进作用，未来PPP条例需照顾到各种领域和PPP的各种模式，分类型改进优化措施仍待讨论。针对每一种不同的PPP类型，还需多部门和各行业拿出细化方案。

中国政法大学研究生院院长李曙光认为，当前PPP立法的首要工作是找准问题，PPP项目乱在什么地方，哪些是法律问题，哪些是实施中的管理问题或操作问题。因此，当PPP项目出现问题时，应有问题反馈机制与应对机制，这就要求地方政府运作PPP项目时，应建立项目跟踪机制、监督机制与止损机制，涉及到权利义务法律关系不清、责任不明的事项，应及时上升到立法层面，尽快制定游戏规则，防止系统性风险发生。