证监会多措并举完善诚信监管机制

证券时报记者 王君晖

资本市场是市场经济和商业信用发展到一定阶段的产物，对诚信依赖甚重。建立健全资本市场信用体系，引导形成履约守诺、诚实守信的氛围，是整顿和规范市场秩序、改善市场信用环境、降低交易成本、防范金融风险的重要举措，也是监管机构进一步推动职能转变、加强和创新市场治理的重要抓手。

近年来，证监会牢牢把握资本市场作为信用经济高级形态的本质特征，始终坚持诚信建设与法治建设同步规划、同步推进的工作方略，逐步形成了以诚信规章、实施纲要和诚信数据库为基础，以建立健全联合奖惩机制和信息共享机制为重点，以提升资本市场诚信意识和信用水平、夯实市场稳健运行基础为目标的总体格局。

诚信数据库

逐步走向全覆盖

健全覆盖市场主体的信用记录和信用基础设施网络，是资本市场诚信建设的基础要求。自2007年以来，证监会分两步建设资本市场诚信信息平台，先在证监会内网汇集建立全系统统一的诚信档案信息平台，并在不断充实完善和总结积累经验的基础上升级建设诚信数据库。

2008年底，证监系统统一的“诚信档案”平台正式建成并投入运行。我国资本市场第一个统一的诚信信息平台诞生。当时的“诚信档案”汇集了1998年证监会垂直管理以来，系统各单位对市场主体的违法失信行为处理信息。2011年，证监会开始在诚信档案的基础上，升级建设“诚信数据库”，进一步扩展信息数据范围，完善了信息数据的标准、统一设计数据项目规范，强化平台的查询使用功能。

证监会法律部相关负责人介绍，截至2018年10月初，诚信数据库共收录主体信息99.51万条，包括市场机构7.05万家和人员92.46万人；行政许可信息2.89万条；监管执法信息2.61万条；部际共享信息1129.6万条，诚信数据库主体数据不断丰富。

上述相关负责人称，目前数据库升级工作已经启动，下一步，证监会将把诚信数据库升级成为资本市场诚信信息服务系统，成为能够满足资本市场诚信建设总体需要和《证券期货市场诚信监督管理办法》实施需求，有效服务资本市场监管执法，服务证券期货市场交易活动和公众需要的、可持续管理维护的资本市场诚信信息平台、工作平台、服务平台。

诚信信息服务监管工作

为切实发挥诚信信息的监管服务功能，证监会紧扣资本市场监管工作的各个环节，探索建立起诚信监管约束机制：

一方面，强化监管环节的诚信约束要求。在开展许可审批中，对诚信档案数据库每单必查，有关失信信息将作为公开发行、设立或参股证券期货经营机构、实施股权激励等市场活动审核备案的重要参考；在作出行政处罚过程中，要求将有关主体的违法失信记录作为确定处罚幅度、禁入区间的酌定情节；在进行日常监管中，根据被监管机构的诚信状况，有针对性地进行现场检查和非现场检查，或者适当调整、安排现场检查的对象、频率和内容。仅2017全年行政许可审批中，因当事人存在不良信用记录，要求解释说明33起，申请人主动撤回申请24起，申请人提出更换人选6起。

另一方面，强化市场交易活动中的诚信约束要求。在开户环节，要求证券登记结算机构、证券公司、期货公司查询投资者、客户的诚信档案；在信用类业务方面，明确证券公司、证券金融公司可以查阅客户、证券公司的诚信档案，并根据申请人的诚信状况，决定是否予以办理，或确定和调整授信额度；发行人、上市公司、证券期货经营机构、证券期货服务机构在聘任董事、监事、高级管理人员以及从业人员时，应当查询拟聘任人员的诚信档案，证券公司、证券服务机构受托为发行人、上市公司、全国中小企业股份转让系统挂牌公司等提供证券服务的，应当查询委托人的诚信档案。

此外，证监会在互联网建立了资本市场“诚信信息查询平台”，为市场主体在从业人员及高管聘任、选择交易对手和中介服务机构等方面提供重要参考。此外，对一些特别需要审慎把握的专门事项，或者主体数量众多的查询事项，还会开展信息专项核查工作。

部际联合惩戒

发挥诚信约束作用

随着2016年《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》的颁布实施，证监会积极构建跨部门联合奖惩机制建设，大力推进部委间信息共享。截至目前，证监会共签署了36份联合奖惩备忘录，把联动奖惩的覆盖面扩大到社会信用体系建设部际联席会议共40个部委的监管范围，尤其是对于资本市场的严重失信主体，让诚信约束与惩戒措施硬起来。

证监会推进构建跨部门联合奖惩机制的努力由来已久。2015年12月，证监会牵头，联合21家部委签署并发布《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，针对存在违法失信记录的上市公司控股股东、实际控制人、董监高等主体，立足于现行法律法规，围绕融资、投资、股权激励、日常经营等上市活动，规定了16项既有针对性又有效可行的惩戒措施，其中13项由发改委、市场监管总局、人民银行等在其管理领域实施。目前，证监会正会同发改委推进针对私募投资基金领域违法失信责任主体的联合惩戒备忘录。

证监会相关负责人对“备忘录”的落实效果进行了介绍。从内部落实效果来看，证监会各单位（部门）根据36个已签署备忘录所覆盖的相关责任主体违法失信情况，在行政许可审批、日常监管、行政处罚等环节，加强信用信息的查询和使用，作为日常工作的重要参考。

从外部来看，部际联合惩戒也取得明显成效。2017年初，海关总署根据相关“备忘录”要求，对列入违法失信上市公司相关责任主体名单的相关企业实施了联合惩戒，下调了2家高级认证和21家一般认证企业的信用等级，限制了52家一般信用企业1年内申请适用高级认证企业或一般认证企业管理，并将上述75家企业列为高风险企业或稽查重点对象。此外，公安部、人民银行等多部委就“备忘录”相关落实情况主动进行了反馈，表示相关信息已纳入其内部数据库，并将积极推进相关数据匹配对照和信息查询使用工作。

“两限”惩治老赖

“老赖”不仅对资本市场的正常运行造成不良干扰，而且对行政机关的行政管理活动以及投资者的合法权益保护造成显著影响，是对国家及社会公众利益的二次危害。2018年3月初，证监会作为首批7家中央单位之一，与铁路总公司和民航局联合发布关于限制特定严重失信人乘坐火车和民用航空器的两份文件，在铁路和航空领域对包括证券期货领域的特定严重失信人开展联合惩戒。

截至10月初，证监会在“信用中国”网站公示五批特定严重失信人名单共计91人，包括7名“不履行公开承诺主体”和84名“不缴纳罚没款当事人”。证监会相关负责人表示，名单公示后，部分当事人迫于失信惩戒威力与舆论压力，主动缴纳罚款。易事特实控人何某某缴纳1.28亿元罚款，金亚科技高管何某等14人、华泽钴镍高管芦某某等2人、盛世嘉和董事长杨某某、做市商操作员岳某等陆续缴纳罚款。上述人员名单目前已从“信用中国网站”移除。数据统计显示，“两限”实施仅4个月，拒不缴纳罚没款的当事人占比已下降10%。

上述负责人表示，从实施效果看，“两限”惩戒制度建设是健全约束、惩戒资本市场失信行为机制建设的重要里程碑，促使当事人严格履行自身承诺及法定义务，提升了证券期货监管执法成效与威慑，维护了证监会监管公信力，同时也为解决长期以来资本市场违法失信成本偏低提供了有力抓手。