补短板防风险 化解地方债务新规有望出台

近期，多部门表态要发挥好投资的关键作用，加强基础设施补短板，加大对在建基础设施项目的资金保障力度，同时，要求地方政府规范债务管理，严控地方政府隐性债务风险。专家预计，化解地方政府债务新规有望出台，对隐性债务将疏堵结合、硬化约束、稳妥处理。在地方债“开前门”的同时，城投平台仍承担基建资金来源补充的角色，城投公司将进一步向两类平台转型。

积极化解地方债务

2018年10月，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，要求加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度；不增加地方政府隐性债务规模；不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。

防范化解地方政府隐性债务早已提上相关部门日程。从去年7、8月开始，国家审计署全面开展地方政府隐性债务审计工作。此后，财政部下发《地方政府债务统计监测工作方案》等文件，并推出财政部隐性债务监测平台系统。另一方面，“稳增长”成为政策重心。中央经济工作会议要求发挥好投资的关键作用。发改委近期密集批复基建项目，包括重庆、济南、杭州、上海、长春等多个城市轨道交通项目以及广西北部湾经济区、新建西安至延安、江苏省沿江城市群等区域铁路建设项目。财政部要求各地将提前下达的2019年部分新增地方政府债券资金，用于公益性资本支出，重点支持国家重大战略。

民生证券研究院副院长李锋预计，化解地方债务的新规将出台，可能维持地方自主化解为主的方针，对城投债发行规模设置上限，存量续发、积极化解、控制新增，并对城投债违约、展期做出更详细规定，确保一旦发生违约，有充分沟通和详细预案，城投投资的风险与收益将有明确的“上下限”。

中信证券固定收益首席分析师明明认为，化解风险并不是禁止城投融资，但融资必须是规范的，避免出现有些城投平台没有任何资质且项目投向、资金来源混乱的情况。对于涉及国计民生、三农、小微企业方面的融资需求，仍然要给予支持，允许其合理融资。有些地级县市有十几个甚至更多平台，可能滋生风险，应让一些比较边缘的、与项目联系不强的城投平台逐步退出，保留核心平台跟进与基础设施相关的投资。

兴业银行首席策略分析师乔永远表示，目前地方债务化解期限是5-10年，最长不超过10年。一是通过地方政府节衣缩食，减少政府刚性支出节省资金；二是通过土地出让化解部分债务。各地化解债务的具体方案将是差异化的。

城投债仍是资金补充来源

光大证券首席经济学家徐高表示，2017年基建投资总规模约为17万亿元，其中约1/3是外部融资。也就是说，外部融资总规模约为5万亿元。如果要保持同等基建规模，在发行地方债之后，仍然有一定资金缺口。

明明认为，一般债、专项债或者市政债券在内的以地方政府为主体的债务可能会增多，城投债会渐渐从过去的资金来源主体变成一种补充。但考虑到今年稳基建、稳增长的需求，在地方政府发行一般债、专项债之外，城投仍应发挥融资功能。

李锋表示，在化解隐性债务的监管高压下，地方政府将更多采用专项债实施基建、棚改等项目，城投债将以存量续发、偿还平台债务为主，且存量规模有可能进一步压缩。在专项债大概率放量的背景下，城投债由于具有较高的信用溢价，作为政府性“高收益债”的价值将凸显。

“随着政策暖风到来，城投债回暖。”天风证券固收首席分析师孙彬彬表示，城投企业债的资金流向比较突出补短板和政策性。具体来看，包括安置房、经济适用房、廉租房、旧城与城中村改造等在内的棚户区改造吸纳了接近8000亿元城投企业债资金，占比32%；园区建设、工程项目建设等一般性基建项目占用了接近6000亿元，占比24%；剩余资金则主要流向公路桥梁、环境治理、停车场、城市地下管廊、轨道交通等。

乔永远认为，新增公益性项目方面，对无现金流、完全政府付费的项目将控制较严，地方政府付费类PPP项目财政支出不超过当年一般预算支出10%的红线；在建公益性项目方面，在基础设施项目建设初期，项目建设资金大多是安排好的，包括自有资金和筹资部分，不增加隐性债务规模；基建补短板项目方面，近期发改委审批的轨道交通建设项目、城际铁路项目是准公益性项目，有一定的现金流来源，

虽然回款时间长、现金流小，但比较稳定。准公益性基建项目可通过市场化原则融资，比如银行贷款等。

城投将向两个方向转型

“城投转型与债务化解是同一个问题的两个部分。”在李锋看来，去年各地仍在探索城投转型的方式方法，有一些具有代表性的例子。比如，新疆主要是提前偿还债务，加快出售低效资产；天津是国企混改；重庆是“合并同类项”；山西是银团贷款债务置换。今年城投转型将更加深入，未来两大类平台或将进一步分化。

明明认为，一是部分城投公司可以尝试进一步市场化，成为真正自主融资的企业。二是完全回归公益平台。有些城投本身投资项目收益非常少，投资期限又很长，但项目属于纯公益性的，这些公益性项目仍可依靠财政补贴。

目前，城投公司尚未出现实质性违约。国开证券固定收益分析师水兵建议，谨慎对待低等级、自身造血能力差的地方平台公司，同时提防部分地区可能触发的流动性风险。

明明建议，一是要甄别城投在政府项目等方面的重要性；二是可以看项目，涉及3-5年甚至5-10年的项目，说明平台比较重要，一般不会项目还没完成平台就垮掉，相对来说风险可控。