政府引导基金“动刀”子基金“国家队”撬动社会资本遇阻

37只子基金、管理人不乏知名创投、收回承诺出资逾百亿元……

一则由深创投于9月12日在其官网发布的通知，激起行业内一片涟漪。这则通知公示了深圳市政府投资引导基金清理子基金及缩减规模子基金名单，这也是全国首例政府引导基金集中公示清理子基金或缩减参透子基金规模。

正在进行子基金清理和缩减规模工作的政府引导基金并非独此一家。一位华南的地方政府引导基金内部人士称，其政府引导基金在过了一年承诺期以后，也在陆续对基金进行清理。

9月18日，管理深圳政府引导基金的深创投表示，此次清理工作，是为了提醒其他子基金加快设立、出资和投资进度，同时也是为了回收深圳市引导基金无效认缴出资额，切实提高深圳市引导基金资金使用效率。

一位行业人士告诉经济观察报记者，受资管新规落地等监管趋严因素影响，此前政府引导基金的重要资金来源被切断，结构化方式撬动银行资金受到限制，募资难问题将继续阻碍政府引导基金发展。

在此背景下，万亿规模的政府引导基金如何才能更有效地撬动社会资本，成为了业界关注的焦点。

首现清理公示

上述通知显示，此次深圳市政府引导基金清理及缩减涉及37只子基金，不少知名创投机构运作的基金赫然在列，如厚朴科技股权投资、基石资产、同创锦绣等。具体而言，被清理的25只子基金涉及基金总规模为646亿元，政府引导基金收回承诺出资金额约140亿元。另外还有12只子基金被缩减规模，至于缩减的承诺出资金额，深创投内部人士表示暂未做具体统计。

在被清理的子基金名单里，出现了两只百亿规模基金，即深圳厚朴高科技产业基金和深圳市高特佳睿鹏投资合伙企业，深圳市政府引导基金对这两只产品收回承诺资金达50亿元。

清理子基金是深圳市引导基金的日常工作，但此次对该情况予以集中公示尚属首次。深创投在9月18日发布公告称，此次被清理的子基金包括两种情况，一是由于子基金社会出资人未募集到位，导致基金逾期未能设立；二是由于子基金管理团队、投资策略或政策法规等发生重大变化，子基金自行放弃设立或放弃申请深圳市引导基金出资，如盈富泰克新兴产业创业投资引导基金等。

被缩减规模的基金则为子基金的签约规模小于深圳市引导基金投资决策规模，深圳市引导基金在该子基金的认缴出资额相应缩减，且目前该子基金尚未有实质性募资进展。“此次清理工作一方面是为了提醒其他子基金加快设立、出资和投资进度，另一方面是为了回收深圳市引导基金无效认缴出资额，切实提高深圳市引导基金资金使用效率。”深创投透露。

深圳市引导基金投资公司总经理、深创投副总裁蒋玉才表示，2018年深创投也针对子基金做了清理工作，当时和每一个相关基金管理人都进行了沟通，但当时并未公示。由于当时社会资金募集相对容易，被清理的子基金相对较少。

“这不是唯一一批被处理的基金，此前虽未公示但也有过，此后亦不会断绝。明年我们还会按照规定对不合格的基金再次进行清理和缩减规模。”蒋玉才称。

他同时表示，这只是单只基金被清理或缩减规模，并不意味着对相关基金管理团队的否定，不会影响优秀基金管理人后续申请政府引导基金出资。“这些机构此前能通过政府引导基金审批，在一定程度上就已经证明了他们的实力。后续，如果他们依然希望申请政府引导基金，可以来重新走程序，我们会按照规定进行审批。”

“动刀”背后

子基金被清理或缩减规模背后，是目前政府引导基金落地运作过程中面临问题的集中体现，即在资本寒冬的背景下，政府引导基金撬动社会资本参与的难度越来越大。“这主要是因为大部分政府引导基金依赖社会资本，财政资金占比不足50%，且政府资金是最后进入的，在市场资金紧俏的大环境下，政府引导基金难以落地。”一位华南地方政府引导基金内部人士表示。

如此一来，也导致政府引导基金整体规模增速开始下滑。数据显示，2018年我国政府引导基金目标规模较2017年下跌了42.54%。今年市场情况则更不乐观，新设基金数量和目标规模均大幅下滑，已跌回至2014年水平。

深创投曾透露，创投机构在向深创投申请了政府引导基金之后，到去年年底还有逾20%的子基金成立不了，虽然蒋玉才表示直至今日该数据也没有非常显著的提升，但当前社会募资难的现状已成为社会共识，不少知名机构的个别产品也出现了募资难的问题。

但如果把时间拉回到两年前，又是另一番景象了。

2017年，我国创投市场总体保持着良好的发展迹象，其投资总量占我国GDP比重达到1.5%，较2016年提升0.5%，创下历史新高。这一年，我国股权投资市场投资金额合计达到1.2万亿元人民币，同比增长62.6%。从LP的结构来看，机构投资者比重不断增大，政府引导基金发展迅速，其规模也在这一年达到巅峰。

一位涉及较大规模子基金被清理的私募股权机构内部人士告诉记者，其被清理的基金在2017年下半年成立。当时，对于他们这种知名机构，募资基本不存在太多问题，大家也都很看好这只基金的前景，便积极申请了深圳政府引导基金出资。

但没有预料到的是，好景不长，创投行业便陷入了募资难的漩涡，且久久未能从这种困境中走出来，即便是知名机构也未必能够足额获得募资。清科数据显示，2019年上半年新募基金数为1190只，同比下降47.2%；共募集5729.56亿元人民币，同比下降19.4%。

在此背景下，他所在的机构也难免于幸。“这只基金规模非常大，在行业整体不好的情况下募资就更困难了。哪怕有一些机构对这个产品感兴趣，也会比以往更谨慎，希望先看到其他出资人‘下手’。”

中科招商管理的深圳市中科梅沙创意产业股权投资基金合伙企业（有限合伙）在此次被清理的名单内。该机构副总裁张本告诉记者，这只被政府引导基金清理的基金同样在2017年成立，原本是某国有行来配资，但直到现在没有落实资金，这才导致引导基金出资取消。“虽然现在大环境募资太难，基金管理团队应该会尽最大力争取上述基金的继续运作。”

还有一位涉及基金规模缩减的私募股权机构负责人坦言，公司出于对企业未来上市退出规划的考虑，相关基金放弃了部分外资LP，所以对基金规模进行了缩减，政府引导金承诺出资额也相应缩减。他同时指出，此次公告对基金本身暂时没有影响。

上述华南的地方政府引导基金内部人士称，其政府引导基金在过了一年承诺期以后，也在陆续对基金进行清理，但由于政府引导基金规模有限，清理规模远没有深圳大。

出路何在

自2002年我国首只政府引导基金“中关村创业投资引导基金”成立以来，我国政府引导基金长时间处于缓慢的探索起步阶段。到了2008年，政府引导基金逐渐深入到实操指导，开始迅速增长。尤其是2015和2016年，我国开展“大众创业、万众创新”后，其发展更为迅猛，这两年分别新设400支和556支政府引导基金，远超2015年前市场存量总和，目标规模突破万亿。

政府引导基金的快速成长受到越来越多投资机构的关注。为了提升效能，不少地方亦选择将基金交给市场化投资机构托管。随着国家财政支出方式的转变、VC/PE行业的快速发展，政府引导基金开始成为人民币基金LP（有限合伙人）的中坚力量。

然而，经过快速发展，一些政府引导基金也存在着成长中的烦恼，如政府引导基金目标规模与已到位资金规模间尚存在一定的差距问题。此外，基金成立后，受投资监督难以满足政府要求、优质投资标的稀缺、市场退出不乐观等因素的影响，逐渐出现了政府引导基金出现闲置的状况。

前述华南的地方政府引导基金内部人士坦言：“受资管新规落地等监管趋严因素影响，此前政府引导基金的重要资金来源被切断，结构化方式撬动银行资金受到限制，募资难问题将继续阻碍政府引导基金发展。”

解决政府引导基金“沉睡”的办法有没有？上述私募股权机构负责人表示，此次深圳政府引导基金首次集中公示清理及缩减参投子基金规模，回收部分承诺出资金额，对进一步引导投资机构带动社会资本投向创新创业、新兴产业发展等领域，缓解当前创投行业募资难、资金面紧张的局面，进而推动政府引导基金自身发展，或是一个不小的助推力。“深创投按照政策收回一部分资金，最终都是为了政府引导基金能更有效地被利用起来。而随着近两年各地政府已经开始意识到要规范引导基金运作，并提高这类政策性基金资金的实际使用效率，深圳此举极有可能被其他地区效仿。”一位深圳股权投资人士说。

在蒋玉才看来，政府引导基金是利用市场机制来决定资源的配置，它不起决定性作用，这是政府引导基金应当坚持的基本原则。它应当引导和放大社会资本，共同参与创投基金，进而扶持新兴产业发展。“社会募资不到位，政府引导基金的引导效果没落实，审批的投资额度就没有意义，我们肯定要处理的。而处理后回收的资金我们最终还是要更有效地投入到更有用的地方，这才能更好地发挥政府引导基金的作用。”蒋玉才直言。

至于如何更有效地利用政府引导基金，前述私募股权机构负责人提供了自己的思路，即政府引导基金募资对象不应拘泥于传统的社保、银行、基金等机构，可以多向保险、大学捐赠基金、家族财富基金、高净值个人和市场化母基金、乃至境外资本等多元主体延伸；同时，可以增加融资结构层级，利用股债多种方式组合，多层充分撬动社会资本，并通过提供配套服务，吸引企业落地；还可以引导基金开始立足产业链，促进产业融合，激活产业上下游的联动性等。

“适当容错也很有必要，毕竟，关注长远利益比短期亏损更重要。每个领域投资都存在一定风险，如果每个项目都按照国资独立监管，很多尽职的管理人会被‘错杀’。因此，地方政府和市场机构仍要积极做更多工作，去寻找市场的平衡。”他补充道。