“系统性组建国有资本投资运营公司，对所有国有企业全覆盖”

全国人大财经委副主任辜胜阻：

“系统性组建国有资本投资运营公司，对所有国有企业全覆盖”

核心提示

建议在国资监管机构与经营性国企之间，系统性地组建国有资本运营公司以及通过改组设立国有资本投资公司，专门从事国有资本的运营管理。在国资监管机构与国有资本投资运营公司之间，实现监管者与出资者职能的分离；在国有资本投资运营公司与经营性国企之间，实现出资者与企业的分离。通过两级分离，形成国资监管机构—国有资本投资运营公司—经营性国企三层国有资产管理架构。

本报记者 王尔德 北京报道

今年是按照十八届三中全会的《决定》建立以“管资本”为主的国有资产管理体制的十分关键的一年。

“国资管理体制改革的关键，是要加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济，提升国有资本放大功能，建立以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的现代企业制度，让国企成为真正的市场主体。”全国人大财经委副主任辜胜阻对21世纪经济报道介绍。

辜胜阻建议，应在重构国有资产管理体制与对国企进行分类改革和监管的基础上，促进国有资本与民营资本的优势互补，发展混合所有制经济。

重构国有资产的管理体制

《21世纪》：《决定》确定“管资本”和组建“国有资本运营公司”和“国有资本投资公司”的原则和方向，那么如何重新构架国有资产的管理体制？

辜胜阻：按照《决定》确立的国有资本监管的原则，建议在国资监管机构与经营性国企之间，系统性地组建国有资本运营公司以及通过改组设立国有资本投资公司，专门从事国有资本的运营管理。在国资监管机构与国有资本投资运营公司之间，实现监管者与出资者职能的分离；在国有资本投资运营公司与经营性国企之间，实现出资者与企业的分离。通过两级分离，形成国资监管机构-国有资本投资运营公司-经营性国企三层国有资产管理架构。同时，改组、新建的国有资本投资运营公司，根据国有经济分类监管的战略，通过对重点行业的各类企业退股、参股或控股，放大国有资本的控制力和影响力。

国有资本投资运营公司主要通过三种途径设立。一是原有的大型国有企业集团，可以通过剥离其经营性业务重组设立，成为国有资本投资公司；二是原有的大型国有金融性投资公司，如中国投资公司等，可以通过扩大其授权职能的方式设立；三是新设，把现有的由党政机关直接持有的国有股股权，转由多个新设的国有资本投资运营公司持有。

全面构建国有资本投资运营公司，应坚持以下原则。首先，实现国有资本投资运营公司对所有国有企业的全面覆盖。改革后，所有国有企业均统一由不同地方层级的国有资本投资运营公司持股，为全面政企分开打下体制基础。同时，通过对国有资本投资运营公司的设立加以严格限制，建立国有资本自身的约束机制，解决国有企业无序扩张、多头投资、多头管理的问题。其次，在构建国有资本投资运营公司时，实现初始的股权多元化。国有资本投资运营公司之下的经营性国企，初始阶段可由多家国有资本投资运营公司持股，一家为主。同时，国有资本投资运营公司可在不同行业的企业持股，强化其资本管理属性，弱化行业属性。第三，国有资本投资运营公司应严格定位于资本运营主体，不进行除投资管理业务之外的其他经营活动，对所投资企业仅作为股东依照公司法参与经营管理。此外，在理顺国有资产管理体制的过程中，要妥善解决国有企业的社会负担和历史遗留问题。

准确界定不同国有企业功能

《21世纪》：《决定》提出，要准确界定不同国有企业功能。那么如何对国企进行分类改革和监管？

辜胜阻：要对不同类别的国有企业，明确其主要特点、发展目标、改革方向，在股权结构、治理结构、人才选拔和评价考核等方面，分类推进改革。根据不同国企的业务性质和承担的功能，可分为公益类国有企业、自然垄断行业国有企业和具有战略性重要地位的国有企业、竞争性领域国有企业，实行分类施策和分类监管。

对公益类国有企业，要确保企业活动始终以社会公共利益为目标，承担国家公益性或公共性政策目标。其改革目标是专注公共政策目标的实现，逐步剥离已从事的盈利性市场业务，继续加大国有资本的投入力度，不断提高公司科学管理水平，改善国有资本使用效率。通过改革增强其提供公共产品和服务的能力，尽快改变目前公共产品和服务供给不足的局面。这类企业可采用国有独资方式。同时，在考核上应显著区别于一般企业，把政策性目标履行情况作为主要考核目标。

对自然垄断行业和国家需要重点控制的战略性行业，如铁路、电网、基础电信、管道、石油、国防军工等领域，应依托国有资本投资运营公司平台，根据改革的进程，有计划有步骤地推进市场化。

首先，对有少数垄断性业务的国有企业，应尽快将垄断性业务剥离；对以垄断性业务为主的企业，应首先限制其向竞争性领域扩张，并最终剥离竞争性业务。对于竞争性业务分离出的业务和资产，由普通的国有资本投资运营公司持股；对保留的垄断性业务和资产，设立特殊的政策性国有资本投资运营公司进行管理，并可探索建立由国有资本投资运营公司、国家和地方政府有关部门、社会各界广泛参与的理事会管理制度等管理模式，不进行股权多元化和市场化改革。

其次，对于实行严格准入制度的行业，实行开放性牌照制度。改革初期，这类企业可以作为国有资本投资运营公司多元持股的股份制公司。同时，国家对此类行业的准入制度进行开放性评价，在通过开放性评价之后，进行混合所有制改革。

第三，对于具有战略性重要地位的企业，也应逐步进行市场化改革，但在初期，可以首先改造成国有资本投资运营公司多元持股的股份制公司，并在其下属层级的竞争性领域引入非公有制企业。根据国际国内形势和改革的进程，逐步积累经验，在时机成熟时，再进行全面的市场化改革。

《21世纪》：竞争性领域国企如何改革？

辜胜阻：竞争性领域的国有企业，具有高度市场化特点，应只承担商业功能和追求盈利性经营目标。要对经营性国企实行彻底的市场化运作。要严格按照公司法规范其治理结构和决策机制，具体经营决策事项不需要报送国有资产监管部门审批。国家对经营性国企的调控，通过国有资本持股机构持有的股权，依照法定的机制实现。应取消一切显性和隐形优惠，使之与各类所有制企业平等竞争、优胜劣汰。

混和所有制改革如何提升国企效率

《21世纪》：如何推进国有资本与民间资本的混合，放大国有资本功能，提升国有企业效率？

辜胜阻：首先，要对国有企业的布局进行优化，也就是有“进”有“退”，有所为有所不为。国有资本是绝对控股、相对控股还是参股，需要依据行业性质决定。对于涉及国家战略及市场失灵的非竞争性领域，国有资本应保持控制力；而在竞争性领域，国有资本则应以平等身份参与竞争，利用市场机制提高效率，实现“优胜劣汰”。经营性国企要根据市场原则，积极引入非公经济主体，实现混合所有制，实现彻底的市场化运营。

其次，要积极推进各类行业市场对社会资本的开放。在公共事业领域，大力推进政府与社会资本的合作机制，积极引入社会资本，制定完善的配套措施，确保合作各方的合法权益；在垄断性行业中，要积极推动大型垄断性国企的竞争性业务和垄断性业务的分离，分离后的竞争性业务，要积极引入非公经济主体，实现混合所有制；对准入条件较高的行业，要推进准入条件的中性、公开和透明，使符合条件的非公经济主体有机会进入；在关系国家安全等战略性行业，可以率先在产业链的低端或配套环节，以及在相关国有企业的底层机构等，引入非公经济主体，实现一定程度的混合所有制。

再次，要积极利用资本市场推进混合所有制改革，在提高改革效率的同时，防止国有资产的流失，谨防将混合所有制改革变为私有化的“盛宴”。要依托现有的多层次资本市场，通过整体上市、增资扩股、收购兼并等方式推进改革，充分发挥资本市场相对成熟的资源配置优势和价格发现功能，建立健全社会监督机制，确保混合所有制改革在公开、公正、公平的原则下进行，防止国有资产流失。同时，要构建现代企业制度和以董事会为核心的法人治理结构，推进国有企业的“去行政化”，避免内部人控制现象，提高民间投资者的投资热情。

《21世纪》：国企以往非市场化的选人用人制度和“大锅饭”式的平均主义，制约了国企竞争力的发挥。那么在混合所有制推行之后，如何改革国有企业的用人制度？

辜胜阻：首先，对国有资本投资运营公司持股的竞争性的经营性企业，在积极推动混合所有制的同时，大力推动市场化的用人机制和激励机制。此类企业要取消任何种类的行政级别，管理人员完全脱离行政序列，实行职业经理人制度，企业员工实行社会化招聘管理。国有资本投资运营公司、垄断性和国家战略性国有企业，可以首先探索基层员工的社会化管理机制，试点对企业管理层的综合绩效考核激励机制。

其次，对竞争性国企和混合所有制企业，要形成高效的市场化激励机制。要积极引入员工持股等符合市场规律的股权激励措施，激发企业的发展活力，最终形成企业员工、国有经济、民营经济及整个国民经济和谐相容发展的局面。推进员工持股，一要在企业持股比例、持股方式、股权来源、出资方式、退出机制等方面做好顶层设计，出台可供操作的配套措施，使员工的个人利益与企业长远发展的利益捆绑在一起，形成“激励相容”的效果。二要完善法律法规，使员工持股的机制合法化。要制定一套既能实施股权激励计划，又能同时获得法律认可的方案，于法有据。三要充分利用资本市场，通过整体上市等手段，建立相对高效、合规、透明的股权激励机制。

（编辑：吴红缨，如有意见和建议请联系wuhy@21cbh.com；wangjk@21cbh.com）