员额制改革遭遇“案多人少”

最高法院工作报告解读

员额制改革遭遇“案多人少”

编者按

一年一度的“两高”工作报告又一次在全国人大会议上开启。这是最高人民法院院长周强第二年、最高人民检察院检察长曹建明第七年站在全国人民代表面前报告工作。

与往届不同的是，今年的工作报告是在四中全会关于全面依法治国的决定的指引下进行的。新一轮的司法改革正在路上，试点地区的新体制和旧传统之间面临激烈的冲突。正如本专题专访的江西省高院院长张忠厚所说，这次司法改革真正触及到体制，是一次深刻的结构性调整。

各种深层次的问题不断涌现，如立案登记制带来案件数量增加，人少案多矛盾加剧；人财物省级统管带来司法系统和省以下地方政府之间的关系发生明显变化。员额制导致法院内部面临人员职务职级的调整。

但是这些改革指向一个宏伟共同的目标——“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。这是改革的根本要义。不出意外，这轮改革将全国推广，挑战之大，超越以往。本专题择其重点进行解读。

导读

立案登记制可能带来法院受案量井喷，审判权运行机制改革和繁简分流的诉讼体制改革则指出了解决之道，而固定员额制则考验着法官群体对切身利益的考量。

本报记者 王峰 北京报道

每年全国“两会”上，最高法院院长的工作报告都会用一段介绍法院工作存在的问题和困难。

2013年周强就任最高法院院长后，其工作报告中的问题部分较以前发生了明显变化，对“案多人少”问题的阐述，在字数上远超其他问题。

最高法院上一任院长王胜俊2012年和2013年的报告中，“案多人少”被认为是“基层基础工作面临的困难”。而在周强两年的报告中，其表述不仅未被限定范围，而且愈趋严峻：案件数量从“持续增长”发展为“持续快速增长”；“案多人少、人员流失”的句子前删去了“部分法院”的表述。

3月12日的报告中，“案多人少”问题已从“比较严重”变为“突出”，周强甚至拿出了数字：一些经济发达地区一线法官年人均办案高达300多件。

报告同时提出了解决思路，周强提出，加强法官职业保障，缓解案多人少、人才流失问题。而加强职业保障的机制前提，是建立法官员额制，从而对司法人员进行分类管理。

此轮司法改革中，试点地区的法官员额将缩小至33%-39%。尽管同时规定了46%-52%的法官助理员额，从而将85%的法院队伍引入审判一线，但由于法官助理多处理事务性工作，这意味着合议庭的审判模式将转型。

值得注意的是，在中央司改试点启动前，最高法院已率先开展审判权运行机制改革，并在深圳等地初步取得了较高的司法质效。

法院工作报告中的“周强难题”面临多项司改项目的叠加：立案登记制可能带来法院受案量激增，审判权运行机制改革和繁简分流的诉讼体制改革则指出了解决之道，改革过程中，固定员额制则考验着法官群体对切身利益的考量。

案件增加快过法官增加

3月12日，最高法院院长周强在做工作报告时指出，2014年地方各级法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，同比分别上升10.1%、6.6%。

但在首批7个司改试点省市，除了湖北省受案量罕见地同比下降11.9%外，其余6省市受案数量增幅均超过了全国平均水平。其中，增长最多的青海省同比上升了22.9%（省高院受案量同比猛增60.4%），最少的广东省也同比上升了10.36%。

此外，“案件第一大省”江苏2014年受理案件数也同比上升了12.44%，超过全国平均水平。

值得注意的是，根据《人民法院年度工作报告（2010）》披露的数据，2006年，全国19万法官审结了855.5起案件。据新华社2013年7月报道，全国法院2013年法官人数为19.6万，这一数字仅比2006年多出0.6万人，而2013年的结案数1295.7万，已比2006年多出了440万。

在以往，案件数量的增长是可控的，比如法院年底不立案，但随之产生了饱受诟病的立案难问题。3月12日，周强在报告中提出，推进立案登记制改革，从制度上解决立案难问题。

2014年修订的《行政诉讼法》首次规定了立案登记制，尽管2015年5月1日才正式施行，但2014年全国法院受理的行政案件还是达到15.1万件，同比上升16.3%，改变了过去几年行政案件数量萎缩的趋势。

“司法公正让老百姓更愿意去打行政官司，新法立案范围扩大也可能起了作用。”行政法学权威、中国政法大学终身教授应松年告诉记者。

立案难还表现为，除了法定起诉条件外，一些地方法院往往苛加附属条件。“比如有些地方法院还要求被告住所地的居委会开证明，证明被告在法院辖区居住。”民诉法学者、中央财经大学法学院教授李轩告诉记者。

司法实务界人士认为，立案登记制将对法院造成冲击。一位高级法院负责人告诉记者，立案登记制不仅要求法院对国企改制、征地拆迁等“敏感”案件立案，如果裁定不予立案，还可能面对当事人向上级法院的上诉。“对法院立案工作的影响可能会持续三至五年。”他说。

李轩认为，“如果实行开放主义的立案制，短期内一些法院的受案量的确会大幅增加，但这是为实现司法公正必须经历的，法院应当承担这样的压力。”

员额制与司法质效

案子多了，但在一些地区人却要少。

“改革前上海法院法官占比 49%，改革后要调整到 33%”，2月9日，上海市高院政治部主任郭伟清在《人民法院报》撰文称。在一些中部省份，有法官职称人数占比甚至超过60%。

早在2012年，审判权运行机制改革就在深圳市盐田区法院等全国12家法院试点。盐田区法院选任15名主审法官，并按照“1+1”办案模式，为每名主审法官配备1名助理，建立法官单独序列，实现法官职业化。

其2013年工作报告显示，在开始试点的2012年，盐田区法院结案率同比上升7.5%，超过了同比上升3.8%的受案率。

2014年9月，最早开始司改试点的上海任命了首批289名法官助理、检察官助理。依据资历的不同，法官助理被赋予庭前调解、草拟裁判文书等审判职能，以及调查收集证据等辅助工作，并代行书记员职能。

公开报道显示，2014年1-11月，上海市徐汇区法院法官人均结案数达189.21件，同比上升26.99%；其中，一线办案法官的人均结案数达224.60件，同比上升23.68%。

但员额制同样遭遇了“案多人少”。

2014年，3家知识产权法院相继成立，北京知识产权法院一名相关负责人告诉记者，知识产权法院各有100个政法编制，其中法官员额为33%左右，法官员额确定的最主要依据，即为各地近年受理知识产权案件数的平均值。

《北京市法院知识产权司法保护报告（2013年）》披露的数据显示，2013年，北京市三级法院新收一审知识产权案件12799件。按照北京知识产权法院的收案范围，除去大量著作权案件，约有近半案件将由北京知识产权法院审理。

上述法院负责人向记者透露，北京知识产权法院的法官员额即依据每名法官每年办案200余件的标准确定。

然而，北京知识产权法院庭长姜颖曾对媒体表示，在2014年11月北京知识产权法院挂牌前的11个月，北京市一中院受理知识产权案件猛增至1万件。北京一中院主要受理知识产权确权类行政案件，此类案件2013年只有2780件。

全国“两会”期间，北京高院院长慕平对媒体表示，截至2月下旬，北京知识产权法院收案2900多件，审结400多件。然而，北京知识产权法院的法官员额已所剩无几。

“人员分类定岗工作开展后，‘案多人少’矛盾可能在一段时期内更加突出。” 2月9日，上海市高院政治部主任郭伟清在《人民法院报》撰文称。

员额制改革难点

固定的法官员额，让“业务庭里的一些年轻法官（不少是现在的办案骨干）担心进不了法官员额，综合部门有审判资格的人担心出路会更窄。”一位高级法院院长告诉记者。

相比于上海，其他试点采取了更灵活的员额比例，吉林省高院院长王常松在今年初的吉林省“两会”做报告时称，用3至5年时间将全省法院法官员额控制在39%以内，其中省、市、县三级法院法官员额分别控制在34%、37%和40%以内。

今年年初，海南在全省范围完成了一轮法官选任，通过“考核+考试”的方式，将现有的1540名法官遴选为1138名。据《人民法院报》2月9日报道，海南法院1540名法官中，有107人临近退休，自愿转岗，放弃选任；有40人不符合参选资格，其中有38人属于有违纪情况，2人属于夫妻在同一单位需要依法回避转岗。

《法制日报》3月10日报道，此轮选任完成后，海南省高院院长董治良称，海南省司法改革已经渡过了最艰难的阶段。

按照39%的法官员额，海南省最终的法官人数应为600人。“但海南省法院存在人才断层，近年来处于法官退休高峰。”一位熟悉海南省司法系统的学者告诉记者。这意味着，5年内，海南省可能腾退出大量法官员额。

可是，在全国范围内，周强2014年报告中的“法官断层”问题没有写进今年的报告。2014年9月，周强在贵州调研时指出，要通过交流轮岗、待遇倾斜等方式充实基层和偏远地区办案力量，解决这些地区法官断层问题。

法官员额制改革的困难还在于法官待遇。据新华社报道，建立符合职业特点的司法人员管理制度是本轮司法改革的“牛鼻子”，但2014年8月、9月，周强在青海、广西调研时称，健全职业保障是“牛鼻子”。

这更像是一个问题的两个面向。2月26日，最高法院发布修订后的《四五改革纲要》，提出研究建立与法官单独职务序列配套的工资制度。此前通过中央深改组审议的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》则明确提出，贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则，建立符合人民警察职业特点的工资待遇保障体系。

“随着公安改革的全面深入推进，法官薪酬如果没有明显提高，在法院内部还可能会出现法官薪酬低于法警（按警察职务序列管理）的不正常现象。”上述高级法院院长告诉记者。（编辑：谭翊飞）