职工基础养老金 全国统筹方案初稿形成 平衡央地利益是关键

职工基础养老金 全国统筹方案初稿形成 平衡央地利益是关键

特约记者 张梦洁 北京报道

10月27日，人社部召开第三季度新闻发布会，发言人李忠表示，人社部正会同有关部门在加强养老保险顶层设计的基础上，研究制定职工基础养老金全国统筹方案。目前已经开展了相关基金模拟运行测算，并已形成了方案初稿，拟在进一步论证后适时上报国务院。

这意味着，养老金全国统筹方案出台箭在弦上。按照人社部部长尹蔚民两会期间的表态，方案要在今年年内出台。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受21世纪经济报道采访时表示，按此，养老金全国统筹将会采取分步走的方式，先对城镇职工养老金进行全国统筹；而且特别需要注意的是，统筹部分仅指的是职工“基础养老金”，也就是说不包括8%的个人账户部分。

城镇职工基础养老金先行全国统筹

21世纪经济报道获悉，养老金全国统筹最初有好几个方案，但最终初稿选用哪一个统筹方案目前还不得而知。

但在杨燕绥看来，职工基础养老金全国统筹，这样做有利于减小改革阻力，同时也兼顾公平。“连同参保、参保离退休职工的养老金支付，中国也是全世界最大的养老支付系统。”

根据人社部2014年公报，去年年末全国参加基本养老保险人数共84232万人，其中城镇职工基本养老保险人数为34124万人；城乡居民基本养老保险参保人数50107万人。

即使此次针对的是职工基础养老金，但要实现全国统筹仍然阻力重重。

据人社部通报，目前全国31个省区市和新疆生产建设兵团已经出台了养老保险的省级统筹办法。但在上海金融与法律研究院研究员聂日明看来，目前真正意义上实现省级统筹的省份并不多。

全国人大财经委曾调研数据显示，全国只有北京、天津、上海、西藏、青海、陕西6个省市真正实现了省级统筹。省级统筹推进难，原因之一就在于全国各省之间的养老保险收支鸿沟，一旦全国统筹，则意味着东部养老金富集省份要补贴处于亏空状态的中西部省份。

国家统计局年鉴显示，到2013年，全国城镇职工基本养老保险累计结余28269.2亿元。其中，累计结余过万亿的省份共9个，依次是广东、江苏、浙江、山东、四川、北京、辽宁、山西、上海；而最低的青海、西藏此项累计结余则不足百亿。最鲜明的例子是，广东（4673.1亿）作为养老金结余大省，单城镇职工养老金结余一项就几近是西藏（32.0亿）的146倍，由此可见养老金在区域间的巨大悬殊。

聂日明分析说，之所以存在养老金结余在各省之间的巨大差异，一个重要原因是受人口流入和流出所影响。比如，以人口流入地广东而言，2014年该省企业养老保险抚养比全国最高，达到9.75：1；而人口流出地东三省，几乎是1个半在职人员供养1个退休人员。

但在聂日明看来，虽然接下来的养老金全国统筹难度不亚于分税制改革，但改革利大于弊，因为养老保险与户籍、教育等体制相捆绑，且规定15年的不间断缴费期限，如果工作地点变动的话，转移接续手续非常麻烦，这极大制约了劳动力在区域间的自由流动。

平衡中央地方利益是关键

实际上近年来关于养老金全国统筹的呼吁不绝于耳，但今年无疑是我国养老保险顶层设计突破最大的一年。

李忠在当日的新闻发布会上也表示，下一步人社部将积极推进养老保险顶层设计研究，形成养老保险改革总体方案、职工基础养老金全国统筹方案等成果。此外，在城乡居民养老保险方面，将推动全国所有县级行政区建成制度名称、政策标准、经办服务、信息系统“四统一”的城乡居民养老保险制度。

而此番养老金全国统筹的强力推进，则意味着城镇职工无论在全国哪个地方缴费，未来养老保险都可以随人带走。同时也意味着，中央向地方收权。

在杨燕绥看来，统筹制度的设计显得非常重要。“是中央出政策，地方执行？还是一下子就统筹到中央？”她认为，除了夯实社保信息这一挑战外，财务平衡也非常关键，“资金到哪里集中，又到哪里平衡？”

由于我国长期以来养老金的事权和财权都由地方政府负责，而由于统筹层次较低，实际资金多沉淀在县市级政府，像此前推行的省级统筹进展缓慢便是例证。

聂日明表示，如果全国统筹，这就会涉及中央地方财权事权的分配问题，进而造成央地博弈的局面。如果中央统筹规模很小的话，地方积极性得到保证，但实际也违背了全国统筹的初衷。

“而如果中央统筹的部分规模很大的话，地方政府没收到什么钱，而五险中占比最大的养老保险，其实给了企业很大的压力，那地方政府可能会为了拉动经济增长考量，降低社保规模。”聂日明连续抛出了一系列问题，除了央地的财权事权分割问题上，全国统筹不仅要缩小区域间的养老金差距，还要面对管理机制结构的挑战，难度很大。

据21世纪经济报道了解，目前人社部已经开展了相关基金模拟运行测算。

对此，杨燕绥解释说，这实际就是对中长期预算做精算平衡，她认为，尽管养老金由中央统筹会面临很多阻力，但这有利于在更大范围调剂资金，解决人员异地迁徙的不便，提高资金使用效率，改革势在必行。

（编辑：何苗，如有问题或建议请联系：hemiao@21jingji.com）