地方政府性债务甄别截止 规模或超决策层预期

1月5日地方政府性债务甄别截止，新《预算法》已启动实施。市场面对新型预算关系，需要考虑五方面的不确定性，以下前三个是存量部分，后两个是增量部分。

一是省-市-县之间，或省-县之间，财政部门就存量债务部分，以哪些优先排序原则，来确定2015、2016政府债券融资额的分配。这些原则是否事先确立，对于存量债务甄别带来了什么影响？

二是省市级两会在即，部-省之间，政府与人大之间就2015年财政赤字规模达成的预编共识是多少？共识通过什么程序达成？不能覆盖今年到期债务的部分，如何安排？

三是平台、国企与本级政府之间，就过去项目是否归属政府性债务，如何有序达成共识？哪一类项目最难切分，争议最大？四是是否有相应通过PPP、上市资产重组等方式运作的资产处置计划目标，以应对偿债压力？这种计划是否也在省级政府层面统筹？

五是平台去政府性融资功能，通过资产整合，追求低息融资的新办法。预计城商行和国开行体系在这段特殊时期可起到什么作用？

2015年第1期彻底分析，将在追寻上述命题的目标下，呈现各方在上个季度债务甄别工作中发现的问题。

2015年，地方政府正式进入新预算管理框架之中。经过一个季度的梳理，2014年底各省市区的存量债务余额在2015年1月5日前上报财政部。

此前财政部发布的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》提出，截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

由于上述《处置办法》未明确后续执行细节。21世纪经济报道向省市县各级财政和预算管理部门采访获悉，在上月进行的全国财政工作会议后，各地多虽已按照上述时点要求进行填报，但政府和市场机构都反馈，后续执行仍存有诸多不确定性。

两大收获：摸清真实家底、浮出完整平台名单

以21世纪经济报道记者选取的县市样本及所作访谈来看，此次由财政部主导的地方债务清理、甄别，其最终结果可能超过2013年6月30日审计署公布的数字。我们选取的市级样本中，据平台公司的反馈，相关部门将统计结果描述为“惊人”。

而来自评级机构的抽样调研亦发现，欠发达地区(如中西部省份)此次纳入政府性债务的规模增长较快，“新增规模可能会比发达地区更大”。

尚无法掌握此次地方债务清理、甄别的最终数据，亦无法确认1月5日各省数据汇总财政部后是否仍需经过修正。

此次财政部主导的地方债务排查历时三个月，最大收获主要有以下两点：

1)一个更为真实的地方政府负债情况

①诸多平台公司最终选择“应报尽报”

综合21世纪经济报道记者访谈和评级公司调研情况，经过利益权衡，几乎所有平台公司均选择将所背负的债务“应报尽报”。原因是：如果不纳入政府债务，这部分负债未来可能需要平台自己偿还，而43号文规定融资平台的融资渠道将面临全面管束，漏报债项将成为“烫手山芋”。

②地方政府仍有压降上报债务规模的冲动，但数量总体不大

据东部沿海省份市级平台反馈，由于国发43号文(《关于加强地方政府性债务管理的意见》)的后续执行政策尚不明朗，地方政府担心债务规模“爆炸式增长”可能面临上级问责，亦担心债务率过高影响后续债券额度分配，市级政府仍然具有压降上报债务数字的冲动。

一家东部省份市级融资平台负责人告诉21世纪经济报道，所属地方政府要求将流动性贷款、2012年463号文后一些“违规”的信托融资等实际发生的债务从上报的政府债务中剔除。该董事长认为，作为一家并不承担任何经营性业务的纯公益性平台公司，其流动性贷款同样用于公益性项目，应当计入政府性债务。

另一家市级融资平台董事长则担心，其按照贷款实际资金用途上报的债务最终可能不会获得全盘认可，地方政府出于压降债务的考虑可能会按贷款合同上的名义项目，剔除一部分政府债务。

数位受访融资平台人士仍在等待最终确认结果。不过，流动性贷款在平台贷款中所占比重极小。

另外，以21世纪经济报道所选取的东部省份样本来看，由于实行“省管县”，县级平台债务数据在上报市财政部门汇总的同时，也须直接上报省财政部门。这意味着，地方政府只能在市本级或区级腾挪部分空间。

据评级公司的反馈，其所调研的城投债由于募投项目相对较为确定，并未发现存在债务压降情况。

③上一轮审计署审计结果偏离度需评估

所有受访者的一个普遍共识是，上一轮审计署审计结果与实际数据偏离度需要评估。

东部省份一位财政系统人士告诉21世纪经济报道，“审计署刚进来很严，最后审计数字汇总到省政府，又发下来告诉我们一个最终数字，让各区县帮助倒推。”

上一轮审计中，地方政府倾向于将更多债务计入地方政府负有担保、救助责任的或有债务，而非承担偿还责任的直接债务。

21世纪经济报道调研的东部省份负债率较高的县级样本，此轮债务甄别后政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务占比分别为90%、6%、3%-4%，而上一轮审计结果中占比分别为30%、30%、40%。

据上述财政系统人士反馈，上次审计结果偏离度较大主要责任在于地方政府：审计结果需要在审计署和地方政府的要求之间寻求平衡；由于缺乏“后手”，上一轮审计中地方政府更多考虑债务规模增长过快可能招致的上级问责。

④漏报债项或已被计入

所有受访的平台和财政系统人士均反馈，上一轮审计中漏报的债务均已被计入：一部分债务到期后续贷，成为新发生债务；未到期需要补充纳入的，由审计部门确认后纳入。

⑤省级财政部门逐笔核查

以21世纪经济报道调研的浙江省为例，各地级市向省级财政部门汇总后，省里对债务进行逐笔核查。

三种核查方式：一、财政部专员办抽查；二、提供原始资料到省财政厅接受实地核查，三、网上核查。如果债务规模较小、笔数清晰，可能会直接在网上核查。核查较为复杂的，就会选中进行实地核查。

据财政部浙江专员办披露的信息，其选择了债务量较大的杭州、温州、绍兴、台州、嘉兴等5个地级市进行现场核查。

陕西专员办披露，其核查重点包括“通过PPP模式将政府性债务转化为企业债务的真实性、合规性”，涉及地方政府性债务的“在建项目”的真实性及融资平台公司增减变化的合规性。

2)有机会彻底清理所有融资平台名单

银监会曾几度下文对平台贷实行“名单制”管理，但始终并不完善。一些新成立平台难以快速纳入监管。此轮政府性债务申报可使所有承担融资功能的平台浮出水面。

一位东部省级交投平台人士告诉21世纪经济报道，其已经退出银监会的平台名录，但在此轮上报中，该省财政厅亦要求其清理并且甄别填报。

主要问题：甄别标准并不完全统一，部分以资金实际使用用途计算

1)部分平台公司以资金实际使用用途计入政府性债务，发债平台面临披露与否的两难局面

据多家平台公司、金融机构、财政系统人士反馈，由于政府平台用于融资的项目可能为包装出来的经营性项目，因此更真实的债务甄别应追溯资金的实际使用用途。比如，以收费高速公路等经营性项目的名义贷款，但资金会统筹使用，用于国道、省道这些无收入来源的公益性项目。

因此，平台公司几乎都愿意以实际资金用途甄别债务，做大纳入预算的盘子。

以21世纪经济报道调研的一家东部省份县级平台为例，其所有债务均按照实际资金使用用途上报。例如，其2014年发行的一笔用于景区扩建、改造的城投债，由于资金实际用于公益性项目建设，因此该笔债券被认定为政府债务。如果按照名义项目甄别，这笔债务将无法被计入政府性债务。

据评级公司的反馈，其调研的所有平台公司发行的城投债均按照实际资金使用用途上报。

这亦造成两难局面：由于平台公司变换城投债募集资金用途普遍存在，但实际进行披露的只是少数，因此若严格按照监管规定，多数平台公司存在违规行为。

上述评级公司告诉21世纪经济报道，无法确认平台公司最终是否会公告债券的实际资金用途和纳入政府债务的结果。其在进行跟踪评级时向政府索要上报债务说明，但政府并未出具。

2)各利益主体对债务甄别标准把握并不统一

据多位各级平台人士、财政系统人士反馈，此次甄别仍然存在各级政府、各个利益主体“对当前政策理解不透、把握不统一”的情况。

以我们调研的样本来看，即便在同一个地级市亦存在甄别标准上的分歧。比如，下属县级平台按照“资金实际使用用途”上报了所有债务数据，但市本级平台上报了按照实际使用用途和贷款合同甄别的两类债务数据，其后几经反复，出于对债务规模的考量，当地政府最终决定采纳后者。

据上述样本县的财政局长反馈，其是在“自己摸索”、“反复沟通”中确定了甄别思路。其曾向省财政厅请示是否应按照实际资金用途甄别债务，但直到甄别结束，上级都未给予明确答复，唯一的反馈是“仔细研读43号文”。

上述样本县债务甄别认定也因此“经历了过程”：其被抽中到省财政厅进行实地核查，厅里一开始是按贷款的名义项目来认定，后来该县提供了所有资金使用流向的原始记录，省财政厅最终认可了其以实际用途甄别的口径。

3)甄别样本：如何界定纳入政府债务标准

以通过财政厅实地核查的样本县为例，他们这次甄别的做法是，先统计所有负债总量，再根据准公益性、非公益性项目的年度收益，将相应额度归为或有债务(政府承担担保、救助责任)，另外全部归政府偿还责任。

何为“公益类项目”？国务院曾在《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)中以列举的方式提及公益性项目。文件称，公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等。

但一些项目在实际甄别中界限较为模糊，最后由财政部门把握。

据一位东部省份市级平台负责人反馈，比如一条铁路客运专线，若盈利则不纳入政府债务，但若亏损，则财政补贴的部分纳入政府债务。另外，土地相关债务到底是属于公益性还是经营性，“很难讲”。如果考虑土地封闭运行，土地出让金交给政府，政府再以土地出让金偿还负债，则应该纳入政府性专项债务。

以上述样本县两个实际甄别的案例来看。如果当地一家客运中心以市场规律融资，土地抵押，其他平台公司作担保，政府未出具兜底函，资金也实际用于该项目，则归类为政府负有“救助责任”。若融资时政府出具过兜底函，则列入担保债务。

又如，当地一个兼具公益性和经营性的旅游扩建项目，融资时以未来门票质押还款的，不计入政府债务，若融资时政府出具过兜底函、人大决议，则列入担保债务。

后续政策建议：釜底抽薪+债务展期

21世纪经济报道访谈的多位平台、财政系统人士均认为，此次清查的债务规模超出决策层的预期将成为大概率事件。那么，由省级政府发债规模能有多大？哪个金融机构能“吃得下”？怎么样在新常态下彻底遏制政府投资欲望？

一个普遍的共识是，由于实际债务规模数字过于庞大，政府平台需要的缓冲期远非一年半载可以消化，同时以21世纪经济报道调研的多个省份看，利用PPP项目剥离政府性债务的目标大多数尚停留在理论论证阶段。

21世纪经济报道实地调研中，基层财政系统人士呼吁决策层倾听基层一线经验。有深耕财政系统二十多年、了解基层实情的财政系统人士曾提出一揽子政策建议。

1)统筹力量，釜底抽薪？

接近财政部人士告诉21世纪经济报道，此轮债务清查甄别，财政部压力很大。

以我们调研的东部省份为例，12月底，基层统计债务数据曾碰到纠结的矛盾：351号文规定，如果统计数据与上一轮审计数字不同，需要审计部门出具报告，但审计部门称未接到审计署要求。

后省财政厅向省政府打了报告，省长在报告上签了字：债务清查由全省财政部门牵头，各级审计部门积极配合。即便靠着这个批示，最后所有报上去的债务，审计部门直接在报告上盖章，但未出具任何债务变动审计报告。

财政部《地方政府性存量债务清理处置办法》(征求意见稿)曾提出，对2015年1月1日新《预算法》实施前可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的“在建项目后续融资”，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务，并纳入预算管理和债务限额管理。企事业单位举借的其他在建项目后续融资一律不得纳入政府债务。

但正式文件此后并未下发，该征求意见稿效力尚待确认。

据东部省份市级平台负责人反馈，其正考虑包装合适项目对应上述公路、水利、土储、保障房项目的银行贷款，但适合的、大体量的项目资源已十分有限。

上述财政系统人士建议，应通过国务院的统筹力量，向金融监管部门和共享此次浮出水面的完整平台名单，终止向名单内的平台发放任何形式的新增贷款，切断融资平台融资功能再度膨胀的管道。

2)釜底抽薪之后，避免硬着陆

釜底抽薪之后，将会碰到几个问题：一、政府发债量不可能全覆盖；二、省级政府发债到达之前，一批负债(银行贷款、信托、私募等)到期，拿什么还？

①分几年、有计划发债。

省级债券交由地方政府决定最需优先置换的负债。但地方政府在置换负债时，必须详尽上报具体用于置换哪一笔贷款。债券必须由国库集中支付，地方政府“只报数字不见钱”，否则地方政府很可能将此笔债券挪作他用。

②配置债务展期的辅助政策

省级债券无法覆盖的债务，可以在一定期限内(如8-10年内)每年进行展期(需要注意是展期，不是借新还旧)，并每年压缩一些借贷规模，但不允许抽贷，建议压缩规模不超过10%-15%。具体规模银行和地方政府商量。

对于省政府发债和PPP剥离债务两条路之外，政府应严查其他私自融资渠道，如向个人集资。

3)预估债务、在建工程融资要避免处理失当？

此轮政府性债务上报中，财政部要求地方财政部门填报“预估债务”，即12月新增到账且用于未来公益性项目的借款。

据东部省份一位市级平台负责人反馈，由于明年融资政策并不明朗，众多平台急于抢在2014年12月底前获得贷款，希望能备足应付2015年上半年开支的资金，但有10多亿贷款已通过银行审批却未到账。根据财政部要求，此笔资金将不属于政府债务范畴。

上述负责人担心，一旦得知此笔资金未纳入政府性债务，将影响贷款发放，进而影响春节前的工程项目结款。

21世纪经济报道访谈的一位县级财政系统人士则认为，与其在债务上报截止后，大开在建工程融资的大门、给平台日后巧立名目新增贷款提供方便，不如在预估债务一项的政策规定上设计得更精妙——只要在12月底前已经签订贷款合同并有过一次放款记录的项目贷款，整个融资合同都应纳入负债，“而不是到账算多少”。

43号文要求“确保在建项目后续融资”——地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

预算新框架：甄别结果或将纳入预算调整方案，发债规模未定

1)甄别结果或纳入预算调整方案

按照惯例，省级人大先于全国两会召开。每年3月全国两会召开确定赤字规模(包含国债和地方政府债券)。地方政府债券在31个省份及大连、青岛、宁波、厦门、深圳等五个计划单列市之间分解，由财政部负责分配。各省市区额度于5月公布。此时，地方两会早已召开完毕，债券收支方案将纳入省级地方政府的预算调整方案，这一方案将在5月末及6月初的省级人大常委会上审议。

一位东北省份财政厅负责人对21世纪经济报道记者表示，此次甄别的结果不大可能纳入今年省级两会的预算报告。“时间太紧张了，省级两会目前主要做财政决算。”他说，“省级财政部门1月5日将甄别结果报财政部认定，认定之后再报国务院、全国人大，最后确定各地区的发债规模和空间，再批转地方，那时地方两会已经结束，我们可能会做预算调整方案或者债券收支调整方案。”

纳入预算调整方案的缺陷：弱化了地方人大的约束作用。预算调整方案由人大常委会审议通过，而预算草案则由人大全体会议审议通过。

中国人民大学法学院教授朱大旗对21世纪经济报道记者表示：“地方人大常委会更多是当地官员，而地方官员有举债的冲动。纳入预算调整方案，实际上地方人大对发债的合理性、必要性、可行性缺乏控制。”

2)发债规模未定

前述省级财政部门负责人表示，“一般债务由国家确定赤字规模，然后在各地区之间分配。专项债务则单报，但现在还没有确定。”

3)首个市级政府债券获人大通过系误解

今年1月1日，以“首个市级政府债券获人大通过”标题的新闻在市场上引起热议，新闻全文则来源于《嘉兴日报》。文章称嘉兴市人大常委会审议通过将债券资金纳入财政预算的议案，将用5.5亿元债券资金置换地方政府性债务。

4日，嘉兴财政局人士对21世纪经济报道记者表示，“内容正确，但是标题有误。”

一般程序：3月全国人大及国务院确定赤字规模；5月财政部公布分省发债数额，省人大纳入预算调整方案；6-11月地方债陆续发行。省级财政获得这部分债务资金后，部分用于省级支出，部分通过转贷市县的方式在辖区内分配，但市县政府获得上述资金的时间将延后。

因此，嘉兴5.5亿资金及见诸报道的浙江临海获得的1亿元债券资金均来源于浙江省2014年自发自还的137亿元债券资金的一部分，并非此次政府性债务甄别后确定的嘉兴发债规模。